Förslaget om ett minimiinnehav på 10 procent grundar sig på regeringsprogrammet, till vilket den procentuella gränsen kopierades från Samlingspartiets finanspolitiska program Rättvisare konkurrens i Finland. Enligt inkommen sakkunnigutredning baserar sig lagförslagets gräns för inhouse-innehav inte på EU-rätten eller på evidensbaserad kunskap. Grundlagsutskottet och justitiekanslern har upprepade gånger i sina konstitutionella ställningstaganden konstaterat att enbart en skrivning i regeringsprogrammet inte räcker som huvudsaklig motivering till en proposition (t.ex. GrUU 16/2024 rd och OKV/1486/21/2024). Regeringen har likväl inte ändrat och tänker inte ändra propositionen, trots att det bland annat på basis av finansministeriets utlåtande redan under remissfasen och utifrån utredning som lämnats till grundlagsutskottet kommer att uppstå stora problem.
Regeringen motiverar sin proposition med att betona målet att öka konkurrensen och företagsverksamheten. Det målet är i sig värt att understöda och kan om det lyckas medföra besparingar för den offentliga sektorn och öka den regionala livskraften. De metoder som regeringen valt leder dock till ett motsatt slutresultat. Propositionen ger också en ogrundad bild av att anknutna enheter som redan nu köper en stor del av sina tjänster på marknaden stör marknadens funktion eller att ett stort antal kommuner försöker kringgå upphandlingslagens konkurrensutsättningsskyldigheter med hjälp av anknutna enheter. Detta stämmer inte, eftersom användningen av anknutna enheter begränsas mer i Finland än i övriga EU-länder. I Finland är anknutna enheter i enlighet med kommunernas och välfärdsområdenas grundlagsskyddade självstyrelse en ömsesidig samarbetsform som kommunerna anser vara kostnadseffektiv, och de anknutna enheterna beställer huvudsakligen sina tjänster på marknaden. Innehavet i en anknuten enhet har bestämts av hur mycket varje aktör använder den anknutna enhetens tjänster.
Lagutkastet genererade nästan 700 utlåtanden, som nästan enhälligt förkastade förslaget. Det är fråga om aktörer som genomför lagändringarna i praktiken, bär de ekonomiska riskerna och ansvarar för de lagstadgade uppgifterna. Också alla ministerier med undantag av utrikesministeriet konstaterade i sina utlåtanden att propositionen är förknippad med betydande problem.
Kritik riktades särskilt mot den konstgjorda minimigränsen på 10 procent för innehav, den alltför snäva tidsplanen för genomförandet och den dåligt utarbetade konsekvensbedömningen, som har utgjort ett problem under hela lagberedningsprocessen. Propositionens konsekvensbedömningar baserar sig på en utredning som arbets- och näringsministeriet beställt av ett konsultbolag med en alltför snäv tidtabell. Bedömningarna begränsade sig därför till snäva och svagt motiverade antaganden.
Därför anser vi att propositionen redan i princip är problematisk med tanke på såväl den goda lagberedning som grundlagen förutsätter som riksdagens rätt att få information (47 § i grundlagen). Lagberedningen ger ett starkt intryck av att alternativa sätt att öka konkurrensutsättningen, utan att ingripa djupt i den kommunala självstyrelsen, inte ens har övervägts på riktigt. I stället förefaller förslaget ha andra, outtalade mål, såsom att minska antalet kommuner genom att driva små kommuner mot en krissituation.
Vi stöder oss på en majoritet av de sakkunniga som grundlagsutskottet hört och på grundlagsutskottets vedertagna tolkningspraxis. I detta avseende kan de slutsatser som majoriteten i utskottet dragit i sitt utlåtande anses vara överraskande. Majoritetens linje i fråga om propositionens förhållande till 121 § i grundlagen innebär att man lösgör sig från långvarig tolkningspraxis.
Enligt de motiverade bedömningar som majoriteten av de sakkunniga gjort har propositionen betydande konsekvenser för den kommunala självstyrelsen enligt 121 § i grundlagen och för flera andra grundläggande fri- och rättigheter som skyddas i grundlagen. Därför lyfter vi också fram andra konstitutionella problem som framhölls vid sakkunnigutfrågningen och som majoriteten i utskottet inte fäste uppmärksamhet vid i utlåtandet.
Propositionen urholkar den kommunala självstyrelsen
Grundlagens 121 § tryggar kommuninvånarnas rätt att besluta om sin kommuns förvaltning och ekonomi. Ingrepp i denna kärna av kommunal självstyrelse får endast ske i undantagsfall. Kommunerna kan styras genom lagstiftning, men regleringen får inte försvaga den kommunala självstyrelsens betydelse.
Grundlagsutskottet har konsekvent slagit fast att kärnan i den kommunala självstyrelsen är kommunens beslutanderätt i fråga om sin förvaltning och organiseringen av sina tjänster (bl.a. GrUU 17/2021 rd, GrUU 40/2014 rd, GrUU 20/2013 rd och GrUU 46/2010 rd). Hit hör också möjligheten att använda kommunens servicestrukturer, såsom sådana anknutna enheter som avses i upphandlingslagen. Till skillnad från vad som påstås producerar anknutna enheter inte enbart "stödtjänster", utan via dem anskaffas centrala tjänster som kommunen, med stöd av den beslutanderätt som skyddas av den kommunala självstyrelsen, behöver för att fullgöra sina lagstadgade skyldigheter och trygga kommuninvånarnas grundläggande fri‑ och rättigheter.
Grundlagsutskottet har tidigare konstaterat att regleringen av anknutna enheter är betydelsefull med avseende på den kommunala självstyrelsen (GrUU 49/2016 rd). Då hade grundlagsutskottet inget att anmärka på förslaget i konstitutionellt avseende. I jämförelse med den nu aktuella propositionen var det då fråga om en betydligt mindre ändring (gränserna för de anknutna enheternas försäljning till utomstående) som behandlade kommuner av olika storlek på samma sätt. Nu är det fråga om en proposition som tvingar en betydande del av kommunerna att fatta beslut som äventyrar ekonomin och förmågan att producera tjänster särskilt i små kommuner. Propositionen behandlar därför kommuner av olika storlek och människor som bor där på ett ojämlikt sätt.
direkt skulle ingripa i kommunernas beslutanderätt och rätt att bestämma om sin förvaltning, inskränka kärnan i den kommunala självstyrelsen och vara synnerligen problematisk särskilt för små kommuner. Kravet på tio procents innehav kan lätt leda till att kommuninvånare, företag, föreningar och andra aktörer på många håll i Finland helt skulle kunna bli utan vissa tjänster. Enligt en utredning från Konsuments- och konkurrensverket kan avsaknaden av anknutna enheter eller alltför strikta begränsningar av deras verksamhet även leda till situationer där inga aktörer längre producerar vissa tjänster, eller där kostnaderna stiger på grund av att marknaden inte fungerar. Finansministeriet instämde i denna bedömning i sitt yttrande.
Majoriteten i utskottet ansåg dock att propositionen endast berör en teknisk detalj i upphandlingsförfarandet. Den bedömningen står i strid med den uppfattning som majoriteten av de hörda sakkunniga gav uttryck för. Enligt dem är de angivna alternativen till ägarandelen — såsom att förvärva ägarandelar, bilda en ny anknuten enhet eller samkommun, eller producera tjänsterna i egen regi — särskilt för små kommuner osäkra eller i många fall rentav omöjliga att genomföra. Enligt utskottets ofta upprepade tidigare linje går det inte att genom vanliga lagar göra sådana ingrepp i självstyrelsens mest centrala särdrag att den urholkas i sak (se t.ex. GrUU 26/2017 rd och GrUU 17/2021 rd).
Enligt vår uppfattning bör förslagets grundlagsenlighet inte bedömas enbart tekniskt inom ramen för upphandlingslagen, utan avgörande är grundlagsutskottets långvariga doktrin om kommunal självstyrelse. Däremot är utskottets tidigare praxis i fråga om samarbetsskyldigheterna mellan kommuner (t.ex. tvångsbildade samkommuner GrUU 37/2006 rd) inte relevant i den här bedömningen, eftersom syftet med samarbetsskyldigheterna i första hand är att främja och skydda tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna. I bedömningen av den nu aktuella propositionen är målet att främja näringsfriheten, vars potentiella positiva effekter, enligt även bristfälliga konsekvensbedömningar, skulle vara mycket begränsade. Däremot bedömer finansministeriet att kommunernas förutsättningar att trygga till exempel de kulturella grundläggande fri- och rättigheterna försämras avsevärt om den ekonomiska självständigheten äventyras.
I propositionerna om social- och hälsovårdsreformen har utskottet tidigare slagit fast att det trots 121 § i grundlagen är möjligt att begränsa kommunens självstyrelse genom en lagstadgad ändring av skattesatserna i vanlig lagstiftningsordning endast om det motiveras med vägande skäl som hänför sig till tryggandet av de grundläggande fri- och rättigheterna. Då var det fråga om ett övergångsarrangemang och om en ”synnerligen extrem situation” med tanke på tryggandet av basservicen (GrUU 26/2017 rd). Under förra valperioden reviderade utskottet sin ståndpunkt och konstaterade att det också är av betydelse att det kan läggas fram vägande skäl för den föreslagna överföringen av uppgifter. Dessa skäl anknyter framför allt till tryggandet av de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 17/2021 rd, s. 15). Den nu aktuella propositionen har ingenting att göra med tryggandet av basservicen, vilket understryker att propositionen är problematisk med avseende på grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen (121 § i grundlagen).
Propositionen strider mot finansieringsprincipen
I propositionen beräknas kommunerna få engångskostnader på cirka 410—450 miljoner euro, utan att dessa kompenseras. Enligt en utredning som Finlands Kommunförbund låtit göra kan kostnaderna rentav uppgå till 600 miljoner euro. Nyttan är enligt propositionens egna bedömningar minimal. Kostnaderna skulle återbetala sig tidigast efter tio år, och då endast om den ökade konkurrensutsättningen pressade ned upphandlingskostnaderna och propositionens positiva effekter realiserades fullt ut. Enligt de sakkunniga som utskottet hört är det mer sannolikt att konkurrensutsättningen knappt skulle öka alls och att kommunerna bara kommer att få betydligt högre kostnader.
Kostnaderna skulle fördelas ojämnt mellan kommunerna. För stora kommuner är konsekvenserna små, eftersom de uppfyller kravet på ägarandel och inte behöver ändra något. För små kommuner kan genomförandet av ändringarna enligt finansministeriets bedömning vara omöjligt på grund av brist på marknader och kompetens. Enligt sakkunnigyttrandena är de i förslaget angivna alternativen till ägargränsen på tio procent därför skenbara. Allt detta leder i värsta fall åtminstone i små kommuner till ett tryck på att höja kommunalskatten med flera procentenheter, samtidigt som tjänster skärs ned och de grundläggande fri- och rättigheterna försvagas.
Enligt finansieringsprincipen, som följer av grundlagen, ska staten delta i kommunernas faktiska kostnader för lagstadgade skyldigheter. Dessa principer är etablerade (bl.a. GrUU 41/2002 rd, GrUU 36/2014 rd, GrUU 41/2014 rd, GrUU 26/2017 rd och GrUU 17/2021 rd).
Principen har hittills tillämpats strikt. Grundlagsutskottet har i sin praxis konstaterat att redan det att ett ökat skattehöjningstryck drabbar endast en del av kommunerna kan vara så betydande att de samlade konsekvenserna av en lagändring strider mot både 121 § och 6 § i grundlagen (bl.a. GrUU 67/2014 rd och GrUU 75/2014 rd, s. 3).
Utskottet har tidigare vid behandlingen av den så kallade vårdardimensioneringen ansett det vara en fråga om lagstiftningsordningen att kostnadseffekterna för kommunerna är exakta när lagen stiftas. Enligt utskottet måste det av propositionen framgå på vilka grunder personaldimensioneringen ska bestämmas och hur de kostnader som den medför ska ersättas inom ramen för statsandelssystemet också under övergångsperioden så att skyldigheterna enligt lagförslaget och den finansiering som finansieringsprincipen kräver för att de skulle kunna genomföras blir tidsmässigt samordnade (GrUU 15/2020 rd).
Också i social- och hälsovårdsreformen ålades staten skyldighet att kompensera kommunerna för kostnaderna för social- och hälsovårdsfastigheter, om de medför ett tryck på att höja kommunalskatten med 0,5 procentenheter. Ersättningen skulle föreskrivas så att den inte blev faktiskt betydelselös för kommunernas ekonomi. Detta var då ett villkor för att lagen skulle kunna stiftas i vanlig lagstiftningsordning. När välfärdsområdena bildades ansåg grundlagsutskottet att välfärdsområdenas rätt att anhålla om och få tilläggsfinansiering av statsrådet är ett centralt grundläggande rättsskydd. Grundlagsutskottet ansåg att välfärdsområdet i en situation där finansieringen är otillräcklig har rätt till tilläggsfinansiering och att finansieringen inte är beroende av statsrådets prövning (GrUU 17/2021 rd).
Grundlagsutskottet har också tidigare konstaterat att en undersökning som gjorts av en konsult inte är tillräcklig för att visa att det vid sidan av behovet av skattehöjning inte finns något annat bedömningskriterium som tydligt visar om kommunens ekonomiska självstyrelse äventyras på grund av egendomsarrangemangen och som inte redan skulle indikeras av trycket på att höja skatten. Grundlagsutskottet ansåg då att ersättningsvillkoren måste kompletteras också med andra kriterier som tryggar kommunens ekonomiska självstyrelse (GrUU 17/2021 rd).
Enligt vår uppfattning är situationen nu helt jämförbar. Man är på väg att genom vanlig lag införa skyldigheter för kommunerna utan att i propositionen ange tillräckliga mått för de uppenbara effekterna på kommunernas ekonomiska självstyrelse och utan att föreslå några kompensationsmekanismer. Propositionen genomförs utifrån inexakta kalkyler utan att man kan försäkra sig om deras faktiska konsekvenser för de enskilda kommunernas ekonomiska och faktiska självstyrelse.
Med stöd av det som sägs ovan och till skillnad från majoriteten i utskottet anser vi att propositionen djupt kränker den ur grundlagen härledda finansieringsprincipen.
Andra konstitutionella problem
I enlighet med den begäran som uttrycks i propositionen avgränsade utskottsmajoriteten den konstitutionella bedömningen till endast kommunal självstyrelse. Denna avgränsning är problematisk, eftersom de sakkunniga som utskottet hört tydligt lyfte fram konsekvenserna också för jämlikheten (6 § i grundlagen) och rätten att få tillräckliga tjänster (19 § 3 mom. i grundlagen). Den föreslagna ägarandelen på tio procent skulle i synnerhet höja kostnaderna avsevärt för små kommuner och försätta dem i en situation där de alternativ som anges i förslaget skulle förbli rent skenbara på grund av brist på marknadslösningar och kompetens. Riskerna skulle drabba invånare i åtminstone små kommuner, och eventuellt även i större kommuner, genom att äventyra de tjänster de behöver.
Särskilt små kommuner har uttryckt oro över att de inte kan ordna IKT-tjänster utan en anknuten enhet. Detta kan utöver kommuninvånarnas tjänster även äventyra dataskyddet för registrerades uppgifter, vilket gör förslaget problematiskt med avseende på skyddet för privatlivet (10 § i grundlagen).
Eftersom förslaget inte ger en tydlig beskrivning av vad som skulle ske med de gällande avtalen för de anknutna enheterna när lagen träder i kraft, borde förslaget också ha bedömts ur perspektivet av egendomsskyddet (15 § i grundlagen). Vid utskottets höranden kunde arbets‑ och näringsministeriet inte redogöra för avtalssituationen, utan utgick från antagandet att det inte skulle uppstå problem.
Grundlagsutskottet har tidigare också slagit fast att välfärdsområdenas självstyrelse ska grunda sig på demokrati och faktiska förutsättningar att sköta de lagstadgade uppgifterna (GrUU 17/2021 rd och GrUU 26/2017 rd). Trots detta valde utskottsmajoriteten att inte höra välfärdsområdena, även om förslaget kan ha betydande konsekvenser för deras möjligheter att klara av sina lagstadgade skyldigheter.
Enligt sakkunnigyttrandena är dessutom övergångstiderna (2027—2030) fortfarande alltför snäva i förhållande till förändringarnas omfattning, även om vissa graderingar har gjorts.
Behov av fortsatta utredningar i anknytning till de grundläggande fri- och rättigheterna
Vi ber ekonomiutskottet att i sitt betänkande säkerställa att förslaget inte leder till en situation där kostnader, risker och avbrott i tjänsteproduktionen försämrar kommunernas och välfärdsområdenas självstyrelse, ekonomi och förmåga att sköta sina lagstadgade uppgifter, samt kränker kommuninvånarnas rätt att få lagstadgade tjänster.
Ekonomiutskottet bör också säkerställa att cybersäkerheten och de grundläggande fri- och rättigheterna tillgodoses så att regleringslösningarna är förenliga med grundlagen och motsvarar de faktiska förhållandena.
Ekonomiutskottet bör bedöma följande frågor:
konsekvenserna av 15 § i förslaget till upphandlingslag för kommuner och välfärdsområden av olika storlek samt kostnadernas skälighet i förhållande till den uppskattade nyttan av ändringarna,
konsekvenserna för kommunekonomin, välfärdsområdena och de grundläggande fri- och rättigheterna (också andra än den kommunala självstyrelsen),
om övergångstiderna är tillräckligt långa,
konsekvenserna för cybersäkerhet, teknologisk suveränitet och försörjningsberedskap,
om de avgränsade undantagen är tillräckliga särskilt inom kritiska sektorer såsom IKT,
hur kravet på tio procents minimiägarandel ska hanteras inom avfallshanteringen, eftersom kravet måste följas om regeringens utlovade reform av avfallslagen inte ges eller inte hinner behandlas under valperioden,
alternativa regleringsmodeller för minimiägarandelen på tio procent, så att reformen inte leder till de problem som redogjorts för ovan och som äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna,
huruvida utlåtande om betänkandeutkastet bör begäras av grundlagsutskottet, om det i ekonomiutskottet uppstår grundad misstanke om att propositionens konsekvenser äventyrar den kommunala självstyrelsen och människors grundläggande fri- och rättigheter.