Utgångspunkter för bedömningen
(1) Det föreslås att 42 § i lagen om Finansinspektionen kompletteras med ett nytt 5 mom. som innehåller ett undantag till förbudet mot dubbel straffbarhet enligt 4 mom. Enligt undantagsbestämmelsen kan en påföljdsavgift för överträdelse eller försummelse av bestämmelserna i 20 kap. 1 § i kreditinstitutslagen av Finansinspektionen påföras den som misstänks för samma gärning i en förundersökning, en åtalsprövning eller ett brottmål som är anhängigt vid en domstol eller som har dömts för samma gärning genom en lagakraftvunnen dom. Påföljdsavgift kan enligt förslaget påföras endast om följande villkor uppfylls: 1) påförande av påföljdsavgift är absolut nödvändigt för att skydda allmänintresset, 2) det allmänintresse som ska skyddas är något annat än det allmänintresse som ska skyddas genom en straffrättslig påföljd, 3) det allmänintresse som ska skyddas kompletterar det allmänintresse som ska skyddas genom en straffrättslig påföljd, 4) påförandet av påföljdsavgift är en proportionerlig åtgärd, 5) förfarandet för påförande av påföljdsavgift har samordnats med behandlingen av brottmålet.
(2) Genom den föreslagna undantagsbestämmelsen i 42 § 5 mom. genomförs artikel 70.3 i kreditinstitutsdirektivet. Undantagsbestämmelsen motsvarar enligt propositionen (s. 143) Europeiska unionens domstols och Europeiska människorättsdomstolens utvecklade rättspraxis om att ne bis in idem-principen inte under vissa förutsättningar hindrar att en administrativ påföljd och en straffrättslig påföljd fastställs för samma gärning. Enligt regeringens uppfattning är undantaget ”nödvändigt för att genomföra kreditinstitutsdirektivet” (s. 143 och s. 223). Ett avsteg från ne bis idem-principen i enlighet med propositionen innebär en betydande förändring av det rättsläge som har varit etablerat i Finland.
(3) Det ingår a priori inte i grundlagsutskottets konstitutionella uppdrag att bedöma nationell genomförandelagstiftning med avseende på den materiella EU-rätten (se t.ex. GrUU 6/2026 rd, stycke 3, GrUU 31/2017 rd, s. 4). Utskottet har dock av hävd understrukit att det i den mån EU-lagstiftningen kräver eller möjliggör bestämmelser på det nationella planet ska tas hänsyn till de krav som de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna ställer när det nationella handlingsutrymmet utnyttjas (se t.ex. GrUU 33/2025 rd, stycke 4, GrUU 8/2021 rd, s. 2, GrUU 9/2019 rd, s. 3 och GrUU 1/2018 rd, s. 3). Utskottet har framhållit att det finns anledning att särskilt i fråga om bestämmelser som är av betydelse med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna tydligt klargöra ramarna för det nationella handlingsutrymmet (GrUU 1/2018 rd, s. 3, GrUU 26/2017 rd, s. 42, GrUU 2/2017 rd, s. 2, GrUU 44/2016 rd, s. 4). Grundlagsutskottet anser att regeringen i propositionen i större utsträckning borde ha redogjort för grunderna för bedömningen om att det vid genomförandet av direktivet inte finns något nationellt handlingsutrymme i fråga om ne bis in idem-principen. Enbart slutsatsen om att ett sådant undantag är nödvändigt för att genomföra kreditinstitutsdirektivet (s. 223) kan inte anses vara en tillräcklig bedömning gällande handlingsutrymmet.
Utgångspunkter för ne bis in idem-principen
(4) Offentligheten vid handläggningen, rätten att bli hörd, rätten att få motiverade beslut och rätten att söka ändring samt andra garantier för rättvis rättegång och god förvaltning ska enligt 21 § 2 mom. i grundlagen tryggas genom lag. Enligt förarbetena till grundlagen förutsätter paragrafen att rätten till en rättvis rättegång och god förvaltning tillgodoses som en helhet Därutöver ger den ett institutionellt skydd för de viktigaste elementen i denna helhet. (RP 309/1993 rd, s. 77/I). I förarbetena till grundlagen nämns uttryckligen att till rättsskyddsgarantierna i stadgandet hör bland annat rätten att inte upprepade gånger bli åtalad eller dömd för samma brott (RP 309/1993 rd, s. 79/I). Rätten att inte upprepade gånger bli åtalad eller dömd för samma brott (ne bis in idem) tryggas således i grundlagen som en del av de rättsskyddsgarantier som avses i 21 § 2 mom. i grundlagen (GrUU 17/2013 rd, s. 3, GrUU 9/2012 rd, s. 3).
(5) Även artikel 4 i tilläggsprotokoll nr 7 till Europakonventionen innehåller ne bis in idem-principen, alltså att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan har blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. Enligt artikel 50 i Europeiska unionens stadga får ingen lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit frikänd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen.
(6) Den föreslagna bestämmelsen om undantag i fråga om förbud mot dubbel straffbarhet i 42 § i lagen om Finansinspektionen utgör enligt propositionen (s. 84) ett undantag från grundlagsutskottets vedertagna utlåtandepraxis. Grundlagsutskottet har bedömt frågan om ne bis in idem-principen i fråga om processernas samtidighet bland annat med avseende på 21 § 2 mom. i grundlagen och Europakonventionen i utlåtandet GrUU 9/2012 rd. Utskottet konstaterade att förbudet mot dubbel straffbarhet inte kan anses gälla endast rent konsekutiva förfaranden utan också samtidigt anhängiga förfaranden. Den här tolkningen kunde enligt utskottet härledas redan från formuleringen i ovan nämnda artikel i Europakonventionen och föreföll också motsvara riktlinjerna för Europadomstolens rättspraxis på senare tid (se Sergej Zolotuchin mot Ryssland 10.2.2009 och speciellt Tomasovic mot Kroatien 18.10.2011). Riktlinjerna kunde enligt utskottet anses ha tydliggjort och skärpt Europadomstolens tolkning jämfört med tidigare tolkningar (GrUU 9/2012 rd, s. 4/I).
(7) Som det framkommer i propositionen har Europeiska unionens domstols och Europeiska människorättsdomstolens rättspraxis ändrats under 2010- och 2020-talet så att ne bis in idem-principen inte under vissa förutsättningar hindrar att en administrativ påföljd och en straffrättslig påföljd fastställs för samma gärning. EU-domstolen har behandlat tillämpningen av ne bis in idem-principen i situationer där samma person påförs både en administrativ påföljd och en straffrättslig påföljd för samma gärningar, till exempel i fallen C-524/15 (Menci) samt C-596/16 och C-597/16 (Di Puma och Zecca). Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har behandlat frågan till exempel i målen A och B mot Norge (2016) och Tsonyo Tsonev mot Bulgarien (2021).
(8) I propositionsmotiven (s. 224) granskas särskilt Europadomstolens stora kammares dom i målet A och B mot Norge (15.11.2016). Domstolen fäste särskild vikt vid om det fanns ett tillräckligt sakligt och tidsmässigt samband mellan processerna, det vill säga huruvida de separata förfarandena bildar en koherent helhet och om förfarandena till sina syften och metoder stöder varandra. Enligt uppgifter till grundlagsutskottet kan det anses uppenbart att Europadomstolens avgörande i målet A och B mot Norge ger uttryck för en principiell lindring i Europadomstolens linje om förbudet mot dubbel straffbarhet då domstolen anser att en brottmålsdom som under vissa förutsättningar har meddelats samma person för samma gärning och en separat administrativ påföljd inte nödvändigtvis strider mot artikel 4 i tilläggsprotokoll 7 till Europakonventionen.
(9) Grundlagsutskottet anser det vara problematiskt att propositionen knappt alls bedömer den föreslagna tolkningspraxisen för ne bis in idem-principen med avseende på grundlagen, utan nästan enbart med avseende på EU-domstolens och Europadomstolens avgörandepraxis.
Bedömning av propositionen med avseende på ne bis in idem-principen
(10) Grundlagsutskottet har i flera utlåtanden på 2010-talet tolkat ne bis in idem-principen rätt strikt (se GrUU 9/2012 rd, GrUU 17/2013 rd, GrUU 2/2017 rd). Utskottet har konstaterat att ne bis in idem-regeln uttryckligen hindrar att ett ärende utreds på nytt eller att ett nytt straff utfärdas för samma gärning. Ne bis in idem-regeln kan enligt utskottet inte anses gälla endast rent konsekutiva förfaranden utan också samtidigt anhängiga förfaranden (GrUU 9/2012 rd, s. 4). Utskottet har också konstaterat att ne bis in idem-regeln också omfattar administrativa påföljder av straffkaraktär för samma gärning och att bestämmelsen om förbudet bör utformas så att den också gäller situationer där ett avgörande i sak har meddelats i ett ärende som gäller påförande av påföljdsavgift (GrUU 15/2014 rd, s. 2). En möjlighet att inleda en straffprocess eller fortsätta med en straffprocess som redan inletts trots tidigare påförd ordningsavgift eller påföljdsavgift är enligt grundlagsutskottet i vilket fall som helst inte förenlig med rättspraxis eller lagstiftningspraxis (GrUU 2/2017 rd, s. 6). Enligt utskottets tolkning ska en slutlig påföljdsavgift hindra att domstolsbehandlingen av ett åtal för samma gärning inleds eller leda till att den avbryts. I fråga om skatteförhöjning har utskottet ansett det motiverat att åtal förhindras redan genom att samma person har påförts skatteförhöjning (se t.ex. GrUU 17/2013 rd, s. 3). Däremot har ne bis in idem-regeln inte förhindrat att flera påföljder påförs i samma förfarande (se GrUU 61/2014 rd, s. 2). Grundlagsutskottet har i sina utlåtanden beaktat dels utvecklingen av Europadomstolens tolkningspraxis, dels utvecklingen av den nationella tillämpningen av ne bis in idem-principen (se t.ex. GrUU 2/2017 rd, s. 6).
(11) Grundlagsutskottet anser det vara uppenbart att 42 § 5 mom. i lagförslag 1 inte motsvarar de krav som utskottet i sin utlåtandepraxis ställt på innehållet i ne bis in idem-principen.
(12) I propositionsmotiven motiveras det att regleringen om förbud mot dubbel straffbarhet är problemfri med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna framför allt med att internationell rättspraxis har utvecklats så att förbudets ovillkorlighet har lindrats i situationer där samma person påförs ett straffrättsligt straff och en administrativ sanktion av straffkaraktär. Enligt propositionsmotiven (s. 222) har rättspraxis vid Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna utvecklats så att ne bis in idem-principen inte hindrar att en administrativ påföljd och en straffrättslig påföljd påförs för samma gärning, om vissa villkor uppfylls. Europeiska unionens domstol har behandlat tillämpning av ne bis in idem-principen i situationer där samma person påförs både en administrativ påföljd och en brottspåföljd för samma gärningar.
(13) Enligt propositionen är uppfattningen att enbart en ändring av Europadomstolens tolkningspraxis eller en utveckling av Europeiska unionens domstols avgörandepraxis skulle innebära att också grundlagsutskottets redan etablerade tolkningspraxis som nationellt anknyter till 21 § i grundlagen ändras på motsvarande sätt eller måste ändras. Utskottet måste bedöma om en ändring av Europadomstolens rättspraxis och EU-domstolens rättspraxis i fråga om ne bis in idem-regeln i den aktuella situationen utgör en grund för att ändra utskottets tidigare tolkningspraxis. Utskottet fäster dock uppmärksamhet vid att enbart en ändring av Europadomstolens eller EU-domstolens avgörandepraxis i den aktuella bedömningen inte i sig utgör en grund för grundlagsutskottet att avstå från sin tidigare tolkningspraxis i fråga om det skydd som den nationella grundlagen ger.
(14) Grundlagsutskottet påpekar att den nationella tolkningen av förbudet mot dubbel straffbarhet som anknyter till 21 § i grundlagen inte nödvändigtvis behöver överensstämma exempelvis med Europadomstolens tolkning av det förbud mot dubbel straffbarhet som anknyter till artikel 4 i tilläggsprotokoll 7 till Europakonventionen. Också i detta fall fastställer de internationella människorättskonventionerna endast miniminivån för skyddet enligt 21 § i grundlagen, men utgör inget hinder för att på nationell nivå ge ett bättre skydd, det vill säga i detta fall tolka förbudet mot dubbel straffbarhet på vedertaget sätt. Enligt grundlagsutskottets vedertagna utlåtandepraxis kan nivån på det grundlagsfästa skyddet för grundläggande rättigheter vara högre än den lägsta nivå som följer av människorättsförpliktelserna (GrUB 4/2018 rd, s. 9, GrUU 59/2017 rd, GrUU 43/2016 rd, GrUU 24/2016 rd, GrUU 59/2014 rd). Enligt artikel 52.3 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna fastställer Europakonventionen på motsvarande sätt endast miniminivån för skyddet för de grundläggande rättigheter som stadgan garanterar (se även EU-domstolens dom i mål Tele2 och Watson, punkt 129).
(15) Grundlagsutskottet konstaterar att utskottets tolkningspraxis i fråga om ne bis in idem-regeln har blivit vedertagen genom flera av utskottets utlåtanden. I fråga om huruvida det handlar om samma gärning hänför sig tolkningen till det som i förarbetena till grundlagen sägs om syftet med 21 § 2 mom. i grundlagen, det vill säga att förbudet som en del av garantierna för en rättvis rättegång tryggas genom lag. Enligt förarbetena till grundlagen handlar ne bis in idem-regeln nämligen om huruvida det är fråga om samma brott (se RP 309/1993 rd, s. 79/I). Utskottet anser att ne bis in idem-regeln i 21 § 2 mom. i grundlagen och utskottets etablerade tolkningsprax har en självständig betydelse i förhållande till kraven i Europakonventionen och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Detta trots att utskottets tolkningspraxis har utvecklats bland annat till följd av synpunkter som hämtats från Europadomstolens tolkningspraxis.
(16) Grundlagsutskottet anser att ändringarna i Europadomstolens rättspraxis vid tolkningen av ne bis in idem-regeln har varit betydande. Enligt utskottets uppfattning har Europadomstolen ändrat tolkningen av ne bis in idem-regeln två gånger åren 2009—2016. Grundlagsutskottet anser att Europadomstolens rådande tolkningspraxis i viss mån är oklar. Det är oklart om olika förfaranden berör olika aspekter av samma förbjudna verksamhet, om de är förutsebara följder av den förbjudna verksamheten, hur samordningen av insamlingen och bedömningen av bevis ska genomföras, hur en påföljd som vunnit laga kraft beaktas i ett annat förfarande och vad som uppfyller kraven på tidsmässigt samband mellan förfarandena. Utskottet anser det vara klart att om dess vedertagna tolkningspraxis ändras och kriterier i enlighet med Europadomstolens rättspraxis införs i Finlands rättsordning innebär det i sista hand betydande osäkerhet i individens rättsliga ställning. Detta kan anses vara problematiskt med tanke på det grundläggande syftet med ne bis in idem-regeln.
(17) Grundlagsutskottet anser med stöd av det som sägs ovan att det i den aktuella situationen inte finns några grunder för att ändra den ovillkorliga nationella tolkningen av ne bis in idem-regeln. Bestämmelserna i 42 § 5 mom. i lagförslag 1 strider mot 21 § 2 mom. i grundlagen. Ekonomiutskottet måste stryka 42 § 5 mom. i lagförslag 1. Det är ett villkor för att lagförslag 1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
(18) Vid den konstitutionella bedömningen av den föreslagna undantagsbestämmelsen ska ordalydelsen i artikel 70.3 i kreditinstitutsdirektivet beaktas. Grundlagsutskottet fäster utifrån inkomna uppgifter uppmärksamhet vid att artikel 70.3 i direktivet är möjliggörande (”behöriga myndigheter får tillämpa…”). Enligt grundlagsutskottets uppfattning är bestämmelsen formulerad i villkorlig form, vilket innebär att den endast tillåter att påföljder påförs i samma ärende i både ett administrativt och ett straffrättsligt förfarande.
(19) Bestämmelsen verkar således enligt sin ordalydelse inte förplikta att påföra sanktioner mot samma fysiska eller juridiska person som är ansvarig för samma gärning eller försummelse vid ackumulering av administrativa och straffrättsliga förfaranden som har samband med samma överträdelse. Enligt uppgifter till grundlagsutskottet bör direktivet således inte förstås så att dess syfte är att harmonisera innehållet i och skyddsnivån för ne bis in idem-principen inom direktivets tillämpningsområde. Enligt uppgifter till utskottet endast tillåter artikel 70.3 i direktivet att den nationella lagstiftningen formuleras så att det i olika förfaranden kan påföras både administrativa och straffrättsliga påföljder för samma gärning, vilket innebär att direktivet också med stöd av EU-domstolens rättspraxis ställer ytterligare villkor på samordningen av förfarandena. Eftersom direktivet således inte till denna del förutsätter nationella genomförandeåtgärder finns det enligt uppgifter till grundlagsutskottet inga EU-rättsliga hinder för att upprätthålla en högre nationell skyddsnivå.
Bestämmelser om informationsutbyte
(20) I 44 § i lagförslag 1 föreslås bestämmelser om informationsutbyte mellan myndigheterna för samordningen av det administrativa förfarandet och det straffrättsliga förfarandet. Enligt förslaget ska informationsutbytet grunda sig på en bedömning av behövligheten i informationsutbytet. Enligt förslaget ska Finansinspektionen i god tid lämna den information som de myndigheter som sköter straffprocessen behöver. Finansinspektionen ska å sin sida ha rätt att få den information den behöver om straffrättsliga förfaranden. Enligt motiven till lagstiftningsordning kan denna information omfatta konstitutionellt känsliga personuppgifter. Förslaget avviker klart från grundlagsutskottets etablerade regleringskrav gällande informationsutbyte mellan myndigheter. Avvikelser från de etablerade regleringskraven har upprepade gånger ansetts vara av betydelse för lagstiftningsordningen.
(21) Den föreslagna regleringen definierar inte på ett uttömmande sätt vilka sekretessbelagda uppgifter som ska lämnas ut och förutsätter inte heller att det är nödvändigt att lämna ut uppgifterna för att syftet med regleringen ska nås.
(22) Grundlagsutskottet har relativt ofta bedömt omfattningen, exaktheten och innehållet i lagstiftning om rätten att få och lämna ut uppgifter trots sekretess (se t.ex. GrUU 14/2026 rd, stycke 6, GrUU 13/2023 rd, stycke 15, GrUU 96/2022 rd, stycke 15 och GrUU 89/2022 rd, stycke 12) med avseende på skyddet för privatlivet och personuppgifter enligt 10 § 1 mom. i grundlagen. Utskottet har då noterat bland annat vad och vem rätten att få information gäller och hur rätten är kopplad till nödvändighetskriteriet (t.ex. GrUU 15/2018 rd s. 39). Myndigheternas rätt att få och möjlighet att lämna ut information kan gälla ”behövliga uppgifter” för ett visst syfte, om lagen ger en uttömmande förteckning över innehållet i uppgifterna. Om innehållet däremot inte anges i form av en förteckning, ska det i lagstiftningen ingå ett krav på att "uppgifterna är nödvändiga" för ett visst syfte (se t.ex. GrUU 11/2024 rd, stycke 12, GrUU 13/2023 rd, stycke 56, och GrUU 17/2016 rd, s. 5).
(23) Grundlagsutskottet har upprepade gånger betonat att det vid en särskiljning mellan behövlighet respektive nödvändighet att få eller lämna ut uppgifter inte bara handlar om omfattningen av innehållet i uppgifterna utan också om att den myndighet som har rätt till uppgifterna i och med sina egna behov åsidosätter de grunder och intressen som skyddas med hjälp av sekretess som gäller den myndighet som har uppgifterna. Ju mer generella bestämmelserna om rätten till information är, desto större är risken för att sådana intressen kan åsidosättas per automatik. Ju fullständigare bestämmelserna kopplar rätten till information till villkor i sak, desto mer sannolikt är det att en begäran om uppgifter måste motiveras. Det ger också den som lämnar ut uppgifterna möjlighet att bedöma begäran mot bakgrund av de rättsliga villkoren för utlämnande. Den som är skyldig att lämna ut uppgifter kan dessutom genom att i praktiken vägra att lämna uppgifter skapa en situation där skyldigheten att lämna uppgifter, dvs. tolkningen av bestämmelserna, kan bli föremål för prövning av en utomstående myndighet. Denna möjlighet är viktig när det gäller att anpassa tillgången till information och sekretessintressena till varandra (se t.ex. GrUU 21/2020 rd, s. 5, GrUU 48/2018 rd, s. 5 och de utlåtanden som nämns där). När det gäller att exempelvis ge en uttömmande förteckning över vilka ovan avsedda uppgifter som behövs för ett visst ändamål är det enligt utskottet i och för sig motiverat att beakta det aktuella regleringssammanhanget (se t.ex. GrUU 12/2026 rd).
(24) I sina analyser av föreslagna bestämmelsers exakthet och innehåll har utskottet lagt särskild vikt vid huruvida de uppgifter som lämnas ut är av känslig art. Om de föreslagna bestämmelserna om utlämnande av information också hänför sig till känsliga uppgifter, har ett villkor för att lagförslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning varit att bestämmelserna måste preciseras så att de följer grundlagsutskottets praxis för bestämmelser som rör rätten att få och att lämna ut myndighetsuppgifter trots sekretess (GrUU 38/2016 rd, s. 3). Å andra sidan har utskottet ansett att grundlagen inte tillåter en generös och ospecificerad rätt att få uppgifter, inte ens om den är förenad med nödvändighetskriteriet (se t.ex. GrUU 89/2022 rd, stycke 12, GrUU 71/2014 rd, s. 3/I, GrUU 62/2010 rd, s. 4/I, och GrUU 59/2010 rd, s. 4/I).
(25) Ekonomiutskottet måste ändra 44 § i lagförslag 1 så att de uppgifter som ska lämnas ut definieras uttömmande i bestämmelsen, med beaktande av regleringssammanhanget, eller så att utlämnandet av uppgifterna kopplas till nödvändighet. Det är ett villkor för att lagförslag 1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.