Allmänt

I propositionen föreslås ett flertal ändringar i naturvårdslagen, av vilka den viktigaste nya regleringen utgörs av bestämmelserna om handel med naturvärden. Genom den föreslagna lagen möjliggörs också användning av naturvärden som produceras i enlighet med gällande bestämmelser, det vill säga hektar med naturvärden, för annat än för kompensation för försämring, alltså exempelvis för företags miljöansvar och för frivilliga insatser för naturen. Det föreslås att det till lagen fogas behövliga bestämmelser om upprättande av en restaureringsplan enligt EU:s förordning om restaurering av natur. Dessutom innehåller propositionen vissa förslag av teknisk natur, såsom att vargen stryks från tillämpningsområdet för bestämmelserna om artskydd i naturvårdslagen. 

Sammantaget anser miljöutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med följande ändringar och anmärkningar. 

Tillämpningsområdet för kapitlet om artskydd

Genom det ändringsförslag som gäller 68 § i propositionen föreslås det att vargen stryks från tillämpningsområdet för bestämmelserna om artskydd och att bestämmelserna om vargens skydd i fortsättningen endast ska ingå i jaktlagstiftningen. Bakgrunden till propositionen är den ändring av habitatdirektivet ((EU) 2025/1237) som gäller vargens skyddsstatus och som antogs i juni 2025. Överföringen av vargen från bilaga IV till habitatdirektivet (strikt skyddade arter) till bilaga V (arter för vilka insamling i naturen kan bli föremål för förvaltningsåtgärder) möjliggör också ändringar i den nationella lagstiftningen. Eftersom vargen efter ändringen av bilagan till habitatdirektivet inte ingår i bilagan, är 68 § inte längre tillämplig på den. Utskottet anser därför att det är motiverat och av teknisk natur att de ändringar som förutsätts av habitatdirektivet och ändringen av vargens skyddsstatus också görs i naturvårdslagen. Utskottet påpekar att Finland oberoende av ändringen har ansvar för att en gynnsam bevarandestatus bibehålls för vargen.  

Nationell restaureringsplan

EU:s förordning om restaurering av natur trädde i kraft den 18 augusti 2024. Förordningen ålägger medlemsstaterna att lämna in ett utkast till den nationella restaureringsplan som avses i artiklarna 14 och 15 till kommissionen senast den 1 september 2026. Efter respons från kommissionen godkänner statsrådet den nationella restaureringsplanen hösten 2027. Den föreslagna lagen avses träda i kraft den 1 augusti 2026.  

Enligt artikel 15.2 i förordningen om restaurering av natur ska förslaget till den första nationella restaureringsplanen utarbetas i detalj för perioden fram till den 30 juni 2032 och den kan utarbetas till en strategisk översikt för tiden därefter. Varje medlemsstat ska utarbeta en reviderad nationell restaureringsplan senast den 30 juni 2032. Den andra reviderade nationella restaureringsplanen ska utarbetas senast den 30 juni 2042. 

Syftet med propositionen är att till den del det behövs föreskriva om utarbetandet av den nationella restaureringsplanen. Bestämmelser om beredning och godkännande av den nationella restaureringsplanen finns inte i den gällande naturvårdslagen, så det föreslås att en bestämmelse om den tas in i lagen. Utskottet betonar att det i propositionen endast finns en bestämmelse om behörighet. Förslaget gäller inte innehållet i den nationella restaureringsplanen, utan endast arbetsfördelningen mellan ministerierna, statsrådets behörighet samt rätten att söka ändring. Därigenom skapas en administrativ och rättslig ram för genomförandet av förordningen om restaurering av natur.  

Enligt den föreslagna 13 a § svarar miljöministeriet för utarbetandet av den nationella restaureringsplan som avses i förordningen. Varje ministerium bereder den del som gäller det egna ansvarsområdet. Styrningen och uppföljningen av verkställigheten av restaureringsplanen åligger varje ministerium i fråga om det egna ansvarsområdet. Statsrådet beslutar om inlämnande av utkastet till nationell restaureringsplan till Europeiska kommissionen och godkänner den nationella restaureringsplanen.  

Restaureringsplanen kan till sin omfattning jämställas med den nationella strategin för biologisk mångfald. Till miljöministeriets ansvarsområde hör enligt 24 § i reglementet för statsrådet (262/2003) bland annat områdesanvändning och naturvård, vilket innebär att miljöministeriet ska ha det primära ansvaret för utarbetandet av den nationella restaureringsplanen. Restaureringsskyldigheterna omfattar också jordbruks- och skogsekosystem, varför utarbetandet av planen i hög grad berör jord- och skogsbruksministeriets ansvarsområde och även sträcker sig till flera andra ministeriers ansvarsområden. De skyldigheter som följer av förordningen om restaurering av natur sträcker sig till flera sektorer från stadsmiljöer till naturmiljöer, skogsbruk, jordbruk och strömmande vatten, och därför är också den samhälleliga betydelsen av den nationella restaureringsplanen mycket stor. Planen ska utarbetas i ett lika omfattande samarbete som den nationella strategin för biologisk mångfald, och beslutet om planen ska godkännas vid statsrådets allmänna sammanträde, eftersom det gäller frågor som hör till flera ministeriers ansvarsområde. Enligt 12 § 2 mom. i lagen om statsrådet (175/2003) avgörs vid statsrådets allmänna sammanträde utöver de ärenden som särskilt anges i bestämmelsen även andra ärenden vars samhällspolitiska eller ekonomiska betydelse förutsätter det. Utskottet betonar vikten av att planen upprättas i ett genuint förvaltningsövergripande samarbete mellan alla de ministerier vars ansvarsområde påverkas. 

Restaureringsplanens rättsliga natur

Sakkunniga har framfört kritiska anmärkningar mot att de behörighetsbestämmelser om godkännande av restaureringsplanen som föreslås i propositionen är förenade med en risk för att riksdagens lagstiftningsbehörighet på förhand binds genom ställningstaganden på ministerienivå. Det nationella genomförandet av förordningen om restaurering av natur bereds för närvarande i ett separat projekt. 

Enligt artikel 15.3 a ska varje medlemsstat i den nationella restaureringsplanen inkludera kvantifieringen av de arealer som ska restaureras för att uppnå de restaureringsmål som anges i artiklarna 4—12 med utgångspunkt i det förberedande arbete som har utförts i enlighet med artikel 14 och vägledande kartor över potentiella områden som ska restaureras. Vid inkluderingen ska medlemsstaten använda det enhetliga format som har fastställts i enlighet med punkt 7 i samma artikel. Enligt kommissionens genomförandeförordning ska åtgärderna beskrivas verbalt i fritext. Regionalt förutsätts det enligt genomförandeförordningen att åtgärderna anmäls antingen som rutnät på 10x10 kilometer eller 1x1 kilometer eller som polygoner. Om restaureringsplanen skulle ha anvisat vissa områden, kunde en sådan anteckning i restaureringsplanen ha en styrande effekt på hur användningen av området bedöms i markanvändnings- och miljörättslig lagstiftning. Grundlagsutskottet anser det vara problematiskt att frågor som gäller de vägledande kartorna och deras innehåll inte har bedömts i lagförslaget. 

Utskottet betonar att det vid beredningen av den nationella restaureringsplanen har understrukits att planen är mycket allmän och av karaktären av en färdplan. Den är inte avsedd att ha rättsverkningar för privata markägare, och vid beredningen av restaureringsplanen har det inte ansetts att enskilda områden som ska restaureras skulle kunna anges i den. Planen anger riktlinjer för hur naturens tillstånd ska förbättras och den urbana grönstrukturen ökas under de kommande årtiondena. Det är fråga om en strategisk helhet som preciseras stegvis och där medlemsstaterna ges handlingsutrymme att välja de mest kostnadseffektiva lösningarna och de som lämpar sig för de nationella förhållandena. I planen fastställs inte exakta områden, projekt eller genomförandesätt, utan dessa avgöranden fattas separat i verkställighetsskedet och inom ramen för de resurser som vid varje tidpunkt står till förfogande. Om det utifrån restaureringsplanen blir nödvändigt att införa nya styrmedel som har konsekvenser för privata markägare, ska bestämmelser om dem utfärdas genom lag. Då ska också konsekvenserna för skyddet för äganderätten enligt 15 § i grundlagen och statens eventuella ersättningsskyldighet bedömas. Restaureringsplanen kommer att genomföras med offentlig finansiering via nuvarande och kommande program och projekt i enlighet med den budget som riksdagen årligen fastställer. Skyddet och restaureringen av privatägda marker kan också utvidgas genom att säkerställa tillräcklig finansiering av programmen Metso och Helmi. Ett sätt är också att effektivisera genomförandet av havs- och vattenförvaltningsplanerna. Propositionen påverkar därmed inte riksdagens budget- eller lagstiftningsbehörighet. 

Jord- och skogsbruksutskottet betonar i sitt utlåtande att restaureringsplanen i sig inte ger myndigheterna någon ny behörighet. Planen får inte heller leda till så kallat informellt skydd. Genomförandet av restaureringsplanen med offentlig finansiering anpassas i praktiken i enlighet med den statsbudget som riksdagen årligen beslutar om. Miljöutskottet konstaterar att när restaureringsplanen genomförs i uppdaterad form fram till 2050, möjliggör den en långsiktig och rättvis planering över regeringsperioderna. På så sätt är det också möjligt att balansera restaureringskostnaderna tidsmässigt och regionalt. Utskottet instämmer dock i grundlagsutskottets uppfattning att planen kan ha svårbedömda konsekvenser för offentliga samfunds markanvändning och för de offentliga finanserna. Restaureringsplanen ska utarbetas så att den baserar sig på de effektivaste och också med tanke på uppfyllandet av kraven i förordningen mest ändamålsenliga metoderna för restaurering samt på en sådan beräkning av målen och sådana kostnadsbesparingar att målet att stoppa förlusten av biologisk mångfald inte äventyras. När restaureringsplanen utarbetas ska det beaktas att den inte innehåller mer långtgående åtgärder än vad förordningen om restaurering av natur förutsätter. 

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande kritiskt bedömt de föreslagna bestämmelsernas rättsverkningar. Grundlagsutskottet konstaterar att enligt inkommen utredning är statsrådets avsikt att restaureringsplanen inte ska innehålla vägledande kartor och att planen inte ska ha rättsverkningar för privata markägare. Utskottet anser det vara problematiskt att detta inte framgår av den föreslagna lagen. Grundlagsutskottet har tidigare konstaterat att det inte enbart genom propositionsmotiv går att exempelvis fastställa och utvidga regleringens tillämpningsområde. Enligt 80 § 1 mom. i grundlagen ska bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt hör till området för lag utfärdas genom lag. Grundlagsutskottet anser det vara klart att enbart en bestämmelse som den föreslagna 13 a § i naturvårdslagen inte kan utsträckas till att gälla enskildas egendom. Grundlagsutskottet förutsätter att den föreslagna regleringen preciseras så att det tydligt framgår av författningsnivån att restaureringsplanen inte kan innehålla en sådan vägledande karta som avses i förordningen om restaurering av natur eller sådana åtgärder som antingen direkt eller som en del av tolkningen av annan lagstiftning kan ha rättsverkningar i förhållande till egendom som skyddas enligt 15 § i grundlagen. En sådan ändring är enligt grundlagsutskottet ett villkor för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Miljöutskottet föreslår att bestämmelserna i 13 a § preciseras på det sätt som grundlagsutskottet förutsätter i sitt utlåtande. Enligt preciseringen inverkar restaureringsplanen inte på privata markägares rättigheter eller skyldigheter. Det preciseras också att de vägledande kartor som avses i artikel 15.3 a i förordningen inte anger några restaureringsåtgärder för privatägd mark. Frivilliga åtgärder av privata markägare, såsom åtgärder inom programmet Helmi och restaureringsåtgärder som genomförs via marknaden för naturvärden, har en annan ställning och kan vid behov ingå i restaureringsplanen. Avsikten är alltså att åtgärder ska vidtas också på privat mark på basis av markägarens frivillighet, men de anges inte i de vägledande kartorna.  

Utskottet betonar att även om det i propositionen endast föreslås bestämmelser om ministeriernas och statsrådets behörighet och inte om innehållet i planen, och även om utarbetandet av den nationella restaureringsplanen ännu inte har slutförts, hade det varit motiverat att för riksdagen redogöra för huvuddragen i de betydande rättsverkningarna av förordningen om restaurering av natur. Det är uppenbart att genomförandet av förordningen också kommer att kräva kompletterande reglering på lagnivå till exempel i fråga om de närmare grunderna för de skyldigheter som fastställs i förordningen. Regleringen är också i övrigt av så stor ekonomisk betydelse att särskild uppmärksamhet måste fästas vid att trygga riksdagens rätt till information. Vid utarbetandet av den nationella färdplanen för genomförande enligt förordningen om restaurering av natur tolkas handboken för tolkning av naturtyper (Interpretation Manual of European Union Habitats) i EU:s habitatdirektiv (92/43/EEG) utifrån maximal nationell flexibilitet så att de samhällsekonomiska konsekvenserna minimeras och definitionerna avgränsas så tydligt att de sporrar till frivilligt arbete för biologisk mångfald. 

Delaktighet och rätt att söka ändring

Enligt artikel 14.20 i förordningen om restaurering av natur ska medlemsstaterna säkerställa att utarbetandet av restaureringsplanen är öppet, transparent, inkluderande och ändamålsenligt och att allmänheten, inbegripet alla berörda parter, i ett tidigt skede får effektiva möjligheter att delta i utarbetandet av planen. Nationellt ska det dessutom föreskrivas om rätten att söka ändring i den nationella restaureringsplanen för att genomföra det som konstateras i skäl 82 i förordningen samt i en för Finland förpliktande internationell konvention, det vill säga Århuskonventionen. Allmänhetens tillgång till rättslig prövning enligt Århuskonventionen har genomförts genom bestämmelserna i 128 och 134 § i den gällande naturvårdslagen. Det föreslås således att 134 § i naturvårdslagen kompletteras med samma besvärsrätt som i fråga om naturskyddsprogram. Enligt förslaget har också riksomfattande sammanslutningar som bevakar markägarnas intressen eller främjar naturvården eller miljövården besvärsrätt i fråga om statsrådsbeslut om godkännande av ett naturskyddsprogram och en nationell restaureringsplan.  

Grundlagsutskottet fäster i sitt utlåtande uppmärksamheten vid att besvärsrätten enligt den föreslagna ändringen av 134 § i naturvårdslagen också omfattar beslut om godkännande av en nationell restaureringsplan. Av propositionen framgår det inte helt klart vilka frågor i ett beslut om restaureringsplanen som kan bli föremål för ändringssökande. Förslaget till ändring av bestämmelsen om ändringssökande kan enligt utskottet bidra till att öka oklarheten om vilka rättsverkningar den föreslagna restaureringsplanen har. 

Miljöutskottet anser att grundlagsutskottets ståndpunkt måste förstås i ljuset av varför och hur det förutsätter att miljöutskottet ändrar 13 a § i lagförslaget. Eftersom besvär får anföras över andra planer av motsvarande typ, såsom förvaltningsplaner för vattenförvaltningsområden, och grunden för bestämmelserna på det sätt som konstateras i propositionsmotiven ligger någon annanstans än i fråga om planens rättsverkningar, måste rätten att söka ändring dock anses motiverad. 

Restaureringsplanens betydelse

Den nationella restaureringsplanen skapar en administrativ struktur för en omfattande förbättring av naturens tillstånd. I planen granskas ekosystemen övergripande (skogar, myrar, vatten, jordbruksmiljöer, stadsmiljöer), vilket innebär att planen omfattar ett flertal sektorer och därmed kräver verkligt sektorsövergripande beredning. För att utarbeta planen ska medlemsstaten göra de omfattande bakgrundsutredningar som räknas upp i artikel 14, och restaureringsplanen ska i enlighet med artikel 15.3 upprättas med användning av det elektroniska formulär som fastställs genom kommissionens genomförandeakter. 

Den ekonomiska betydelsen av restaureringsplanen har vid beredningen av förordningen om restaurering av natur bedömts vara mycket betydande. Kommissionens uppskattning av kostnaderna var i det ursprungliga förslaget för Finlands del 931 miljoner euro per år. Även om kostnadskalkylen nationellt har bedömts vara överskattad, är kostnaderna sannolikt mycket betydande. Utskottet betonade i sitt utlåtande om förordningen (MiUU 41/2022 rd — U 76/2022 rd) att åtgärderna måste riktas kostnadseffektivt och verkningsfullt till alla sektorer som är centrala med tanke på den biologiska mångfalden och att de mycket olika åtgärder som behövs ska vara genomförbara i praktiken. Utskottet betonade också att åtgärderna för att förbättra naturens tillstånd i första hand ska basera sig på frivillighet hos markägarna och att incitamentsystemet bör utvecklas så att det lockar markägarna att vidta betydligt fler åtgärder som tryggar mångfalden än tidigare.  

Särskilt betydelsefullt är att restaureringsåtgärder också riktas utanför skyddsområdena, vilket är centralt för att uppnå målet att stoppa förlusten av biologisk mångfald. Utskottet betonar att genom att samordna ekologiska, ekonomiska och sociala perspektiv kan betydande nyttor uppnås genom restaureringsplanen. Genom att förbättra naturens tillstånd kan man utöver den biologiska mångfalden trygga kommande generationers välfärd, näringslivets verksamhetsförutsättningar, försörjningsberedskapen och kriståligheten. Att förbättra naturens tillstånd, exempelvis genom restaurering av försvagade livsmiljöer, inbegripet handel med och vård av naturvärden, skapar i framtiden nya affärsmöjligheter. De ändringar i naturvårdslagen som föreslås i fråga om naturvärdeshandeln kan påskynda utvecklingen av marknaden för naturvärden, vilket i sin tur avsevärt kan öka mängden restaurerings- och naturvårdsåtgärder, tillföra privat finansiering till naturskyddet samt stödja återställandet av hotade naturtyper och arters livsmiljöer.  

Utskottet betonar att offentlig och privat finansiering fortsättningsvis måste komplettera varandra. Utgångspunkten ska dock vara att de åtgärder som anvisas för restaurering riktas till andra områden än privat mark, såsom konstaterats ovan och såsom preciseras genom ändringen av 13 a §, om det inte är fråga om markägarens frivilliga åtgärder — det vill säga att restaureringsplanen inte kan innehålla sådana åtgärder som kan ha rättsverkningar med avseende på egendom som skyddas enligt 15 § i grundlagen. 

Marknaden för naturvärden

Utvecklingen av marknaden för naturvärden kan bidra till genomförandet av EU:s förordning om restaurering av natur. I propositionen föreslås det att 11 kap. i naturvårdslagen ändras så att användningen av myndighetscertifierade hektar med naturvärden utvidgas utöver frivillig ekologisk kompensation också till andra frivilliga insatser för naturen, såsom påvisande av företagens och sammanslutningarnas naturansvar. Målet är att främja en kontrollerad utveckling av marknaden för naturvärden så att den baserar sig på evidensbaserad kunskap, öppenhet och ett tillförlitligt myndighetsförfarande. Enligt den gällande lagen kan det bli så att markägaren producerar hektar med naturvärden, men att någon annan med dem kan kompensera för den olägenhet för naturen som denne har orsakat. I fortsättningen kan till exempel ett företag köpa hektar med naturvärden för att visa sitt ansvar, även om företaget inte har orsakat någon olägenhet som ska kompenseras.  

Avsikten är att komplettera de befintliga metoderna för att förbättra naturens tillstånd. Ändringen behövs eftersom det krävs en klart bredare finansieringsbas för att stoppa förlusten av biologisk mångfald och uppnå restaureringsmålen. Den offentliga finansieringen räcker inte ensam till för att tillgodose de ökande restaureringsbehoven. I det stramare statsekonomiska läget är det viktigt att hitta nya marknadsbaserade lösningar som samtidigt kan svara mot flera behov. På marknaden för naturvärden kan man samtidigt främja till exempel målen för biologisk mångfald, begränsning av och anpassning till klimatförändringen samt förbättring av vattendragens tillstånd. Det är också viktigt att utvecklingen av marknaden för naturvärden inte försvagar den offentliga sektorns satsningar på naturvård, utan fungerar som ett kompletterande verktyg. 

I naturvårdslagen infördes 2022 bestämmelser om frivillig ekologisk kompensation, men användningen av modellen har tills vidare kommit igång långsamt. En framväxande marknad för naturvärden kan ge aktörer möjlighet att hitta åtgärder och objekt som är nära kopplade till den egna värdekedjan och där naturens tillstånd kan förbättras. Marknaden för naturvärden skapar nya inkomstmöjligheter för markägarna och erbjuder också för statsägda markers del ett sätt att komplettera budgetfinansieringen vid genomförandet av restaureringsplanen utanför skyddsområdena.  

Ändringen förväntas öka restaureringen och naturvården särskilt i lågproduktiva områden eller områden som inte är i ekonomibruk samt stödja förbättringen av tillståndet för hotade naturtyper och arter. En utvidgning av användningen av naturvärden påskyndar de praktiska åtgärderna för att främja den biologiska mångfalden. Samtidigt minskar risken för grönmålning jämfört med fritt formulerade eller svagt verifierbara miljöpåståenden. Risken för grönmålning föreligger inte när naturvärden produceras med myndighetsverifiering.  

Hektar med naturvärden och insatser för naturen

Enligt 1 § i miljöministeriets förordning om frivillig ekologisk kompensation (933/2023, nedan kompensationsförordningen) används hektar med naturvärden som beräkningsenhet för de naturvärden som produceras. En hektar med naturvärden som utvecklats för frivillig ekologisk kompensation är en beräkningsenhet som baserar sig på ekologisk vetenskaplig information och vars användning också som grund för insatser för naturen är välkommen. 

Utskottet betonar att hektar med naturvärde är ett immaterialrättsligt begrepp och att det inte ger någon som helst bestämmanderätt över det markområde där naturvärdet produceras. Köparen av hektar med naturvärde får endast rätt att framställa en av myndigheten verifierad invändning om att den försämring av naturvärdena som köparen orsakar har kompenserats eller att köparen har gjort en insats för naturen av viss omfattning. Området där naturvärden produceras förblir i markägarens ägo och omfattas till följd av ett myndighetsbeslut om godkännande av ekologisk kompensation eller av en insats för naturen endast av ett förbud mot att förstöra eller försämra de naturvärden som produceras. 

Jord- och skogsbruksutskottet har i sitt utlåtande betonat att det enligt propositionen ska vara möjligt också för internationella aktörer att använda de naturvärden som produceras för att påvisa företagets miljöansvar. Insatsen för naturen är alltså inte geografiskt bunden — det är möjligt att genomföra en insats för naturen i Finland även om skador i företagets värdekedja uppkommer utomlands. I propositionen konstateras det att internationella aktörer sannolikt skulle utnyttja de naturvärden som produceras i en situation där de är verksamma i Finland och vill visa att deras verksamhet är ansvarsfull för det finländska samfundet, men också för sina finansiärer, sin produktionskedja och sina aktieägare. Utskottet instämmer med jord- och skogsbruksutskottet i att det är viktigt att följa utvecklingen av handeln med naturvärden och marknadens gränsöverskridande andel efter ikraftträdandet av lagändringarna och att eventuella problem ska åtgärdas snabbt. 

I 101 § i naturvårdslagen föreskrivs det om motsvarighet för ekologisk kompensation så att försämringen av naturvärdena ska kompenseras inom samma eller angränsande delområde inom skogsvegetationszonen, inom samma havsområde och inom samma typ av vattenförekomst eller vattennatur inom samma eller angränsande huvudvattendrag där försämringen orsakas, och inom det samiska samhälles område där försämringen sker. I Finland är det inte möjligt att enligt gällande eller efter den föreslagna ändringen kompensera för ekologisk olägenhet som orsakas i ett annat land eller på motsvarande sätt utomlands kompensera för ekologisk olägenhet som orsakas i Finland. Däremot föreslås det inte att en insats för naturen ska vara geografiskt bunden. Det är alltså möjligt att genomföra en insats för naturen i Finland även om skador i företagets värdekedja uppkommer utomlands. Än så länge är efterfrågan på frivilliga naturkrediter mycket lokal. I praktiken förvärvas nästan alla enheter i handel mellan företag uteslutande i det land där deras huvudkontor är beläget. 

Det föreslås att begreppet insats för naturen fogas till den nya 104 a §. Med insats för naturen avses att naturvärden som produceras genom åtgärder som ökar naturvärdena används för frivilligt påvisande av till exempel ett företags naturansvar eller för annan verksamhet som stöder den biologiska mångfalden. Naturåtgärder baserar sig på samma regler för produktion och beräkning av hektar med naturvärden som ekologisk kompensation, och markägaren kan själv besluta för vilket ändamål de naturvärden som den producerat får användas. 

Godkännande av en insats för naturen förutsätter ett myndighetsbeslut. För att förebygga risken för grönmålning förutsätts det att stora företag som är skyldiga att rapportera om hållbarhet visar antingen att deras verksamhet inte medför betydande skadliga konsekvenser för den biologiska mångfalden eller att de iakttar en lindringshierarki, det vill säga att företaget i sin verksamhet undviker och minimerar samt i möjligaste mån i sin verksamhet kompenserar de olägenheter som naturvärdena orsakas innan det vidtar insatser för naturen.  

Utskottet anser att ett offentligt register är en viktig del av öppenheten och tillförlitligheten i handeln med naturvärden. Enligt 106 § i lagförslaget ska Tillstånds- och tillsynsverket i både fastighetsregistret och i ett offentligt register som hör till datasystemet för naturvården föra in uppgifter om att naturvärden som produceras har använts som en sådan insats för naturen som avses i 104 a §. 

Behov av fortsatt utveckling av regleringen om marknaden för naturvärden

Utskottet konstaterar att det är ett viktigt mål att få i gång marknader för naturvärden. Eftersom den frivilliga ekologiska kompensationen har utvecklats långsamt finns det en risk att även marknaden för naturvärden utvecklas långsamt. Sakkunniga har också lyft fram att marknadernas potential är begränsad, eftersom kompensationen för skydd endast omfattar permanent skydd av representativa förekomster av hotade naturtyper. Under sakkunnigutfrågningen framfördes det att marknaden inte bör grunda sig enbart på restaurering av försvagade områden, utan att även permanent skydd av objekt med betydande naturvärden bör utgöra ett attraktivt och verkningsfullt alternativ för företagen. 

Enligt propositionen kan en markägare genom åtgärder som ökar naturvärdena producera naturvärden för användning som ekologisk kompensation och som insats för naturen. Skyddet av redan värdefull natur ökar inte nödvändigtvis antalet hektar med naturvärden, men det är en viktig åtgärd för att förebygga eventuella framtida försämringar eller olägenheter. Det är viktigt att även skyddsbaserade lösningar bättre än för närvarande identifieras som en del av marknaden för naturvärden. Jord- och skogsbruksutskottet konstaterar i sitt utlåtande att det är viktigt att miljöutskottet ytterligare bedömer möjligheten att precisera bestämmelserna i naturvårdslagen så att även skyddskompensation kan användas som insats för naturen. 

Sakkunniga har också ansett att det i propositionen förblir oklart om skyddet kan godkännas som en insats för naturen och om samma principer tillämpas på skyddet som på sådan skyddskompensation som utgör ekologisk kompensation. Miljöutskottet förtydligar att avsikten är att också skyddskompensation ska kunna användas som insats för naturen. I den nya bestämmelsen i 104 a § hänvisas det till 103 §, som tillämpas på produktion av naturvärden både genom aktiva åtgärder och genom skydd. Det är motiverat att precisera bestämmelsens ordalydelse på det sätt som anges i detaljmotiveringen. 

I naturvårdslagen och kompensationsförordningen (933/2023) har skyddskompensation definierats på ett sätt som avsevärt begränsar dess användbarhet. Kvaliteten och kvantiteten av de naturvärden som produceras i ett kompensationsområde bedöms enligt 4 § i kompensationsförordningen i hektar naturvärden på basis av naturvärdets förbättrade tillstånd och dess areal. Förbättringen av naturvärdets tillstånd är den ökning som eftersträvas genom åtgärderna, det vill säga det tillstånd för naturvärdet som eftersträvas genom kompensationsåtgärderna jämfört med dess tillstånd före åtgärderna. Det tillstånd som eftersträvas bestäms utifrån bästa vetenskapliga kunskap om respektive naturvärdes respons på kompensationsåtgärder och skydd, med beaktande av den vetenskapliga osäkerheten. 

Användbarheten begränsas av att nyttan vid skyddskompensation endast får beräknas utifrån objektets (eventuella) återgång till naturligt tillstånd efter skyddet. Det leder till att skydd av ett objekt i helt naturligt tillstånd endast ger nytta i form av passiv restaurering. I praktiken uppstår den största nyttan genom att man undviker skada, det vill säga att man förhindrar att objektet förstörs eller försämras. Samtidigt går en del av nyttan förlorad genom att markanvändningstrycket flyttas till andra områden (så kallat läckage), varför den faktiska nyttan uppstår genom summan av objektets återgång till naturligt tillstånd + undviken skada – läckage av försämring till andra områden. Till exempel forskningsprojektet BOOST, Boost for Biodiversity offsets; ett mångårigt forskningskonsortium för ekologisk kompensation i en rättvis omställning. Boost är finansierat av rådet för strategisk forskning vid Finlands Akademi. har lagt fram flera praktiska förslag och exempelkalkyler för att korrigera bestämmelserna om skyddskompensation.  

På basis av pilotprojekt som Centralförbundet för lant- och skogsbruksproducenter MTK har genomfört kan det också konstateras att den nuvarande regleringen om skyddskompensation inom ekologisk kompensation inte i tillräcklig grad stöder marknadsutvecklingen, eftersom den additionalitet som föreskrivs i kompensationsförordningen i fråga om skydd är så strikt avgränsad att additionalitet i praktiken inte uppstår i redan representativa livsmiljöer. Detta begränsar användningen av skydd som ett medel i handeln med naturvärden och fördröjer starten för marknaden för naturvärden. 

Utskottet anser att beredningen av ändringar i regleringen i fråga om hur undviken skada och läckage ska beaktas bör inledas så snart som möjligt. En utveckling av regleringen om skyddskompensation på det sätt som beskrivits ovan skulle också svara mot den kritik som riktats särskilt mot marknaden för naturvärden genom att styra åtgärderna till de mest orörda objekten, där den kalkylmässiga nyttan av undviken skada är störst. Miljöministeriet har låtit Finlands miljöcentral göra en utredning, "Suojeluhyvitys ekologisen kompensaation keinona Suomessa” (’Skyddskompensation som metod för ekologisk kompensation i Finland’), som blev klar i januari 2025. Där granskades främjandet av användningen av skyddskompensation i Finland, identifierades eventuella utmaningar och risker och föreslogs lösningar på dem. I utredningen bedömdes metoder som används och föreslagits för att beräkna omfattningen av skyddskompensation, men någon detaljerad beräkningsmetod för naturvinster som uppstår genom undviken försämring utvecklades ännu inte. Omfattningen av den olägenhet som undvikits kan beaktas i fråga om skyddskompensation genom en förordning av miljöministeriet som utfärdas med stöd av 101 och 103 §, när en vetenskapligt tillförlitlig beräkningsmetod har utvecklats. 

En växande marknad för naturvärden kan ge aktörer möjlighet att hitta åtgärder och objekt som är nära kopplade till den egna värdekedjan och där naturens tillstånd kan förbättras. Ur markägarens synvinkel är de centrala faktorerna på marknaden för naturvärden rätten att bestämma över den egna egendomen, rättigheternas tydlighet och möjlighet till en skälig och förutsägbar inkomstbildning. Jord- och skogsbruksutskottet betonar i sitt utlåtande att det är viktigt att trygga multifunktionalitet i områdesanvändningen både med tanke på verksamhetens effektivitet och markägarnas vilja att delta. Regleringen bör möjliggöra produktion och utveckling av naturvärden och andra naturfördelar i samma områden också på lång sikt. 

Lindringshierarkin och rapporteringsskyldigheten

För att kunna agera på ett miljöansvarsfullt sätt måste företagen undvika och minimera skadliga konsekvenser för naturen, det vill säga följa den så kallade lindringshierarkin. Anskaffning av skyddskompensation och produktion av ekologisk kompensation ska alltid ske som en sista åtgärd enligt lindringshierarkin, det vill säga först efter att alla andra möjligheter att minska de skadliga konsekvenserna av den egna verksamheten har utnyttjats. Det föreslås att det till den nya 3 § 8 punkten fogas ett allmänt krav på att lindringshierarkin ska iakttas. Det föreslås att ett särskilt villkor i 104 a § 2 mom. ska gälla de sökande som är hållbarhetsrapporteringsskyldiga enligt 7 kap. 1 § i bokföringslagen (1136/1997) och vars verksamhet har betydande konsekvenser för den biologiska mångfalden. För att få en anteckning om en insats för naturen införd i registret ska en hållbarhetsrapporteringsskyldig aktör genom sin hållbarhetsrapportering kunna visa antingen att företaget inte har betydande konsekvenser för den biologiska mångfalden eller, om verksamheten enligt rapporteringen har betydande konsekvenser för den biologiska mångfalden, att företaget iakttar lindringshierarkin, det vill säga före en insats för naturen i sin verksamhet undviker och minimerar samt i den mån det är möjligt kompenserar verksamhetens skadliga inverkan på naturvärdena. I Finland omfattas cirka 120 företag av kravet på hållbarhetsrapportering. Enligt lindringshierarkin ska olägenheter för naturen i första hand undvikas, därefter minimeras och kompensationsåtgärder vidtas först som en sista utväg. För att tröskeln för deltagande ska förbli rimlig införs inga nya skyldigheter för mindre företag. Det betyder att till exempel en privatperson, en förening, ett litet företag eller en stad kan finansiera en insats för naturen utan att behöva dokumentera efterlevnaden av lindringshierarkin, medan stora företag och börsbolag måste visa det. 

Även företag som inte omfattas av hållbarhetsrapporteringsskyldigheten kan frivilligt rapportera om efterlevnaden av begränsningshierarkin. Till stöd för frivillig rapportering finns internationella standarder och referensramar, såsom rekommendationerna i ramverket Taskforce on Nature-related Financial Disclosures (TNFD). Genom att utnyttja dessa frivilliga ramverk kan också företag som inte omfattas av rapporteringsskyldigheten på ett trovärdigt sätt visa att de följer bästa praxis för hantering av naturkonsekvenser. 

Sakkunniga har framfört att skyldigheten för stora företag att visa att de iakttar lindringshierarkin kan påverka deras vilja att genomföra insatser för naturen på grund av att rapporteringsskyldigheten är tung. Syftet med frivilliga insatser för naturen är att utgöra kompletterande sporrande åtgärder som stärker naturen. En utmaning anses vara att företag som deltar i frivilliga insatser för naturen till följd av propositionen får ökade administrativa skyldigheter och tolkningsosäkerhet utan motsvarande nytta för naturen. Det finns en risk för att företagens vilja att delta på marknaden för naturvärden försvagas. Om betoningen av naturkonsekvenserna i hållbarhetsrapporteringen börjar användas som grund för andra skyldigheter, kan det också minska företagens vilja att behandla sina egna naturkonsekvenser som en del av rapporteringen. 

I propositionsmotiven bedöms kostnaderna för ekologisk kompensation utifrån det expertarbete som företaget anlitar för planeringen, det eventuella konsultarbetet och den arbetstid som utförs som myndighetsarbete. Kostnaderna för en enskild kompensation exklusive åtgärdskostnader uppskattades 11 650—7 950 euro. Åtgärdskostnaderna uppskattades till 1 000—6 000 euro per hektar. Utskottet konstaterar att kraven på och kostnaderna för expertarbete leder till att systemet i praktiken är utom räckhåll för de flesta markägare utan utomstående hjälp. För att systemet ska fungera i praktiken behövs förmedlande organisationer och rådgivning. Också jord- och skogsbruksutskottet anser i sitt utlåtande att det är viktigt att miljöutskottet bedömer möjligheterna att lätta på den administrativa bördan och kostnaderna i anslutning till marknaden för naturvärden och anser att det är viktigt att följa hur lagstiftningen fungerar och verkställs samt hur kostnadseffektiv handeln med naturvärden är också efter att regleringen om handel med naturvärden har trätt i kraft. 

Utskottet välkomnar en tillförlitlig handel med naturvärden som baserar sig på hektar med naturvärden, men konstaterar att utmaningen är att en bedömning baserad på vetenskapliga beräkningsmetoder medför kostnader. Dessutom innebär den rapporteringsskyldighet avseende iakttagande av lindringshierarkin, som endast gäller stora företag och börsbolag, kostnader för dessa, eftersom rapporteringen stämmer dåligt överens med kraven på hållbarhetsrapportering. När det gäller stora företag är det fråga om att säkerställa att lindringshierarkin beaktas i bolagets verksamhet och systematiskt registreras som en del av ansvarsrapporteringen. Å andra sidan minskar skyldigheten oron för att marknaden för naturvärden skulle kunna leda till grönmålning, där skadlig verksamhet fortsätter i skuggan av små positiva insatser för naturen. 

Utskottet betonar mot denna bakgrund att det i anvisningarna om den nya regleringen ska säkerställas att belastningen för företagen är så liten som möjligt, att förfarandena är smidiga och att praxis är förenlig med kraven på hållbarhetsrapportering. Effekterna av rapporteringsskyldigheten för stora företag på marknadens utveckling ska följas och utvärderas och eventuella problem åtgärdas snabbt. 

Avslutningsvis

Sammantaget anser utskottet att propositionen är motiverad och behövlig särskilt för att genomföra EU:s förordning om restaurering av natur och utveckla marknaden för naturvärden. Vid den fortsatta beredningen av restaureringsplanen är det viktigt att säkerställa en öppen och inkluderande beredning och att trygga tillräckliga resurser för ett kostnadseffektivt genomförande av restaureringsåtgärderna. Restaureringsplanen genomförs fram till 2050, varför det är fråga om en fortlöpande process med tillhörande budgeteringar och lagstiftningsprojekt. Det är viktigt att få i gång marknaden för naturvärden för att mobilisera privat finansiering, och propositionen är mycket behövlig i detta avseende. Marknadens funktion samt lagstiftningen och rapporteringsskyldigheten i anslutning till den ska följas och utvecklas på det sätt som beskrivits ovan, så att det säkerställs att marknaden för naturvärden kommer igång på önskat sätt och gör verkliga framsteg i stället för att enbart stimulera till enskilda insatser för naturen.