Allmänt

Syftet med propositionen är att genomföra den så kallade kunskapsgarantin för den grundläggande utbildningen i enlighet med målet i regeringsprogrammet för regeringen Orpo (s. 90). Med kunskapsgarantin avses enhetliga förfaranden på riksnivå som säkerställer att varje ung person som avslutar den grundläggande utbildningen har tillräckliga grundläggande färdigheter, såsom läs-, skriv- och räknefärdigheter. För att målet ska nås krävs det att det fastställs tydliga mål för kunnandet i den grundläggande utbildningen och att bedömningen av kunnandet utgår från enhetliga kriterier. 

För att kunskapsgarantin ska kunna genomföras föreslås det i propositionen att det till lagen om grundläggande utbildning fogas nationellt enhetliga bestämmelser om bedömningen av eleverna och om deras framsteg i studierna. Det föreslås att man i läroplansgrunderna på nationell fastställer den lägsta kunskapsnivå (minimikunskapsnivå) som krävs för att uppflyttas till följande årskurs. 

Bakgrunden till propositionen är att inlärningsresultaten i de grundläggande färdigheterna, särskilt i läskunnighet, har försämrats under en längre tid. Kulturutskottet har i flera olika sammanhang uttryckt oro över de försämrade inlärningsresultaten och lyft fram hur viktigt det är att stärka kunskaperna i grundläggande färdigheter (se KuUU 5/2026 rd, KuUU 6/2023 rd, KuUU 4/2024 rd, KuUU 1/2025 rd och KuUU 4/2026 rd). Att stärka undervisningen i de inhemska språken är av betydelse också ur ett bredare perspektiv med tanke på lärandet, eftersom läsflyt och läsförståelse påverkar lärandet i alla läroämnen. Därför bör arbetssätt som främjar läsförmågan, såsom regelbunden handledd läsning, mångsidig användning av litteratur samt samarbete med biblioteken och hemmen, vara en del av skolans verksamhetskultur och inte bara en uppgift som hör till ett enskilt läroämnes ansvarsområde. Utskottet betonar samarbetet mellan skolan och hemmet i fråga om de grundläggande färdigheterna. 

Skillnaderna mellan eleverna har ökat och det finns fler elever med svaga kunskaper än tidigare. En del av eleverna som avslutar den grundläggande utbildningen har inte tillräckliga kunskaper för att klara av studier på andra stadiet. Samtidigt som utvärderingarna av inlärningsresultaten visar att kunskapsnivån har försämrats har man observerat inflation i vitsorden i skolorna, vilket innebär att eleverna har kunnat få goda vitsord trots svaga kunskaper. Av utvärderingarna av inlärningsresultaten framgår också att elever på samma kunskapsnivå kan få olika vitsord i olika skolor. På basis av forsknings- och utvärderingsuppgifterna är det nödvändigt att precisera gränsdragningen särskilt mellan underkänt och godkänt vitsord samt att nationellt definiera minimikunskapsnivån och bedömningen av den. 

Utöver de lagändringar som genomförandet av kunskapsgarantin förutsätter innehåller propositionen förslag till bland annat ändring av bemyndigandena att utfärda förordning och bestämmelserna om Utbildningsstyrelsens behörighet så att de motsvarar grundlagens krav på exakthet och noggrann avgränsning. 

Sammantaget anser kulturutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag. 

Nationellt enhetliga mål för att fastställa minimikunskapsnivån och för att stödja bedömningen av elevens lärande och kunnande

Det föreslås att den rättsliga grunden för elevbedömningen stärks så att bestämmelserna görs tydligare på lagnivå. Den gällande regelstyrningen av elevbedömningen baserar sig i stor utsträckning på Utbildningsstyrelsens läroplansgrunder. 

Syftet med fastställandet av en minimikunskapsnivå är att säkerställa att eleven uppnått tillräckliga grundläggande färdigheter i övergången från en årskurs till följande och när den grundläggande utbildningen avslutas. Enligt propositionen meddelar Utbildningsstyrelsen i grunderna för läroplanen närmare föreskrifter om den lägsta kunskapsnivå som krävs i de läroämnen som anges i 11 § i lagen om grundläggande utbildning, det vill säga i alla läroämnen och för respektive årskurs i den grundläggande utbildningen. Fullgörandet av lärokursen för den grundläggande utbildningen förutsätter att alla läroämnen har fullgjorts med godkänt resultat.  

I 14 § i lagen om grundläggande utbildning finns det bestämmelser om Utbildningsstyrelsens behörighet att besluta om målen för och det centrala innehållet i undervisningen. Bestämmelsen innebär att Utbildningsstyrelsen ska definiera målen för läroämnena i bredare utsträckning än enbart för den lägsta kunskapsnivån. Utbildningsstyrelsen ska i grunderna för läroplanen närmare fastställa de kunskaper och färdigheter som eleverna ska inhämta då de fullgör lärokursen för den grundläggande utbildningen (11 § i statsrådets förordning om riksomfattande mål för utbildningen enligt lagen om grundläggande utbildning och om timfördelning i den grundläggande utbildningen (422/2012)).  

Utbildningsstyrelsen har i de gällande läroplansgrunderna fastställt kunskapskrav för vitsorden 5, 7, 8 och 9. Enligt uppgift är avsikten att Utbildningsstyrelsen även i fortsättningen ska fastställa kunskapskrav för flera vitsord. 

I ett sakkunnigyttrande har det framförts ett behov av att utöver minimikunskapsnivån utfärda föreskrifter om mål och kriterier för högre kunnande. Dessutom har det påpekats att när det i lag definieras närmare vilken som är den lägsta kunskapsnivån som ska uppnås för att gå vidare i studierna, kan det leda till att man i undervisningen uttryckligen börjar sträva efter att uppnå minimikraven. 

Utskottet hänvisar till inkommen utredning och konstaterar att syftet med lagförslaget inte är att ändra det nuvarande centrala innehållet i elevbedömningen, utan att stärka lagstödet för en jämlik bedömning av eleverna. Enligt den allmänna principen för bedömning av elevens lärande och kunnande i den föreslagna 22 § ska bedömningen basera sig på målen för undervisningen och de kriterier som fastställts utifrån dem. Med bedömningskriterier avses enligt motiveringen till paragrafen de i grunderna för läroplanen för den grundläggande utbildningen fastställda målen för de olika läroämnena och de bedömningskriterier som härletts ur dessa. Kriterierna är inte mål som ställts upp för eleven, utan de fastställer den kunskapsnivå som krävs för respektive vitsord. 

Utskottet betonar att de läroämnesspecifika målen, innehållen och bedömningskriterierna bör bilda en tydlig och konsekvent helhet för att kunskapsgarantin ska kunna genomföras. Det är bra att de riksomfattande kriterierna utarbetas separat för varje årskurs i grunderna för läroplanen. Det är viktigt att årligen säkerställa en tillräcklig kunskapsnivå, eftersom det kan ske förändringar i barns och ungas lärande redan under några veckor eller månader. Fastställandet av bedömningskriterier för varje årskurs underlättar också bedömningsarbetet för lärare som undervisar sammansatta klasser, eftersom de då har tillgång till separata bedömningskriterier för respektive årskurs. 

Utskottet anser att bestämmelser som ska tillämpas enhetligt på riksnivå är av betydelse med tanke på likabehandlingen av eleverna. Genom bestämmelserna säkerställs att bedömningen är enhetlig och således oberoende av utbildningsanordnaren eller läraren. En enhetlig bedömning är av särskild betydelse vid slutbedömningen i den grundläggande utbildningen, eftersom bedömningen utgör grunden för antagningen till studier efter den grundläggande utbildningen. Det är viktigt att de föreslagna ändringarna i bedömningen också stöder den pedagogiska kvaliteten på bedömningen och målen för lärarutbildningen. 

Utskottet tillstyrker också förslaget att det i bedömningen under läsårets gång ska ingå handledande respons som ska handleda lärandet och stödja interaktionen mellan läraren och eleven (22 § 3 mom.). 

Bedömning av elevens arbete som en del av vitsordet

I ett sakkunnigyttrande konstateras det att bestämmelserna om bedömning av elevens arbete, som ingår i den föreslagna 22 § om bedömning av elevens lärande och kunnande, är problematisk bland annat därför att den lätt leder till att man bedömer personrelaterade egenskaper, såsom temperament eller olika symtom, snarare än elevens faktiska kunnande. 

Utskottet hänvisar till propositionsmotiven (s. 26) och konstaterar att när elevens lärande, kunnande och arbete är föremål för bedömning ska bedömningen fokusera på de innehållsmässiga målen för läroämnena, som bedömningen bör ställas i relation till. Målen för läroämnena och de valfria ämnena bör därför innehålla tydligt definierade mål för arbetet. Bedömningen av elevens arbete ska uteslutande grunda sig på de mål som ställts upp för elevens arbete i läroämnena så att de utgör en del av behärskandet av och kunnandet i läroämnet. Typiska mål exempelvis för läroämnet kemi är mål som hänför sig till experimentellt arbete medan typiska mål för geografi är förmågan att använda kartor. Målen beskriver samtidigt de kunskaper som eleven ska ha i respektive läroämne. Bestämmelserna om bedömning av elevens arbete är inte enbart beroende av lagen om grundläggande utbildning, utan de kommer att preciseras genom förordning av statsrådet med stöd av bemyndigandet att utfärda förordning i 22 § 6 mom. 

Framsteg i studierna och kvarstannande i årskursen

Det föreslås bestämmelser om nationella principer för uppflyttande av en elev till följande årskurs och för de betyg som ges eleverna. Det föreslås att bestämmelserna om uppflyttande från en årskurs till följande och kvarstannande i årskursen preciseras så att eleven kan gå vidare till följande årskurs endast om han eller hon har uppnått målen för den lägsta kunskapsnivån. En elev kan stanna kvar i årskursen, om han eller hon trots stödåtgärder inte har uppnått målen för årskursen i ett eller flera läroämnen. 

Utskottet välkomnar att propositionen betonar kravet på stöd för lärande så att eleven ska få de stödåtgärder som han eller hon behöver innan det övervägs om eleven ska stanna kvar i årskursen. Det är viktigt att vara medveten om att enhetliga definitioner av elevbedömningen och minimikunskapsnivån inte i sig räcker till för att höja kunnandet. Det behövs också bland annat fungerande stöd för lärande och skolgång. 

Utskottet hänvisar till inkommen utredning och lyfter fram att elevbedömningen samt stödet för lärande och skolgång är helheter som föreskrivits för olika ändamål i den grundläggande utbildningen. Syftet med bedömningen är att beskriva och handleda elevens kunnande i förhållande till målen i läroplanen, medan syftet med stödet för lärande är att hjälpa eleven att uppnå dessa mål.  

Utskottet konstaterar att även om det enligt lagen om grundläggande utbildning (20 d §) vid bedömningen av en elevs stödbehov ska beaktas hur elevens studier framskrider, är elevbedömningens primära syfte inte att bedöma stödbehovet och inleda stödåtgärder. Elevens framskridande i studierna är ett delområde vid bedömningen av stödbehovet. 

I ett sakkunnigyttrande har det framförts ett behov av att föreskriva om möjligheten för en elev att uppflyttas till följande årskurs trots ett underkänt vitsord för att man ska kunna undvika en oskälig situation för eleven. Sådana situationer har ansetts vara till exempel att en elev blir tvungen att stanna kvar i årskursen på grund av att de mål som ställts upp för läroämnet gymnastik inte nås på grund av en skada eller funktionsnedsättning. Det har också framförts att propositionen kan leda till att besluten om kvarstannande i årskursen ökar.  

Utskottet hänvisar till inkommen utredning och konstaterar att propositionen inte gör det möjligt att besluta om kvarstannande i årskursen på grund av en tillfällig funktionsnedsättning eller sjukdom. Syftet med propositionen är däremot att precisera elevens rätt till individuella stödåtgärder och undervisningsarrangemang i situationer där elevens prestationsförmåga påverkas av en funktionsnedsättning, sjukdom eller nedsatt funktionsförmåga. Enligt det föreslagna 22 § 2 mom. ska bedömningen dessutom genomföras på lika grunder och mångsidigt. Det innebär att en elev inte får särbehandlas eller bedömas utifrån personliga egenskaper, funktionsnedsättning eller hälsotillstånd. Eleven ska i första hand erbjudas stödåtgärder och möjligheter att visa sitt lärande och kunnande på olika sätt och med medel som är ändamålsenliga med tanke på målen. Om stödet för lärande erbjuds och genomförs fullt ut i enlighet med skyldigheterna i den lagstiftning som trädde i kraft den 1 augusti 2025, bör besluten om kvarstannande i årskursen inte öka. 

Utskottet betonar att ett beslut om att en elev ska stanna kvar i årskursen är en pedagogisk lösning som vidtas i sista hand, och den kan inte grunda sig på elevens hälsotillstånd utan endast på en situation där eleven trots de stödåtgärder som tillhandahållits honom eller henne inte har uppnått minimikunskapsnivån. Ett centralt mål med ändringarna i bestämmelserna om bedömning är att förtydliga målen för lärandet och den bedömning som grundar sig på dem och att utvecklingen av kunnandet ska följas upp systematiskt och inte först i slutet av årskursen. Avsikten är också att det i och med reformen ska bli lättare för vårdnadshavarna att förstå vad eleverna lär sig och hur elevernas framsteg bedöms. Detta har bedömts minska antalet situationer där problemen med att nå målen upptäcks för sent och det enda alternativet för eleven är att stanna kvar i årskursen. 

Bedömning av elever i förskoleundervisning

I sakkunnigyttrandena välkomnades bestämmelsen om bedömning av elever i förskoleundervisning (22 § 5 mom.), men det konstaterades också att eftersom det i förskoleundervisningen till skillnad från den grundläggande utbildningen inte ställs upp mål för elevens lärande, kan elevens framsteg inte bedömas på samma sätt som i den grundläggande utbildningen. 

Utskottet påpekar att de bestämmelser om bedömning av elever i förskoleundervisning som föreslås i propositionen i huvudsak motsvarar de gällande bestämmelserna. Utskottet föreslår dock utifrån erhållen utredning att bestämmelsen preciseras på det sätt som framgår av detaljmotiveringen. 

Betyg

I propositionen föreslås det att bestämmelser om betyg tas in i lagen på motsvarande sätt som bestämmelserna om bedömning. I nuläget föreskrivs det om betyg i förordningar och i läroplansgrunderna. Utskottet hänvisar till inkommen utredning och anser att läsårsbetygen och avgångsbetygen är av betydelse med avseende på elevernas rättigheter och att det därför är motiverat att föreskriva om dem på lagnivå. 

Enligt propositionen ska en elev som har fullgjort lärokursen för den grundläggande utbildningen ges ett avgångsbetyg. I slutet av varje läsår ska eleven ges ett läsårsbetyg av vilket det ska framgå om eleven med godkänt resultat har uppnått målen för lärokursen för den årskurs som ingår i elevens studieprogram. Läsårsbetyget är ett beslut om uppflyttning av eleven till följande årskurs eller om att eleven ska stanna kvar i årskursen. Enligt propositionen ska elever i årskurs nio ges ett mellanbetyg. Det behövs särskilt med tanke på vägledningen och övergången till andra stadiet. Utbildningsanordnaren kan besluta om att ge mellanbetyg i årskurserna 1–8. 

Utskottet anser att den föreslagna bestämmelsen om betyg till elever är motiverad, men föreslår att den preciseras på det sätt som framgår av detaljmotiveringen.  

Enhetlig elevbedömning och nationella verktyg för utvärdering av inlärningsresultat

En enhetlig elevbedömning bygger på flera olika faktorer. En långsiktig granskning visar att flera ändringar har bidragit till att försvaga enhetligheten i elevbedömningen, såsom slopandet av skolinspektionssystemet, förändringen av tyngdpunkten i Utbildningsstyrelsens roll från tillsyn och granskning till utvecklingsarbete samt slopandet av granskningssystemet för läroböcker. 

Enbart bedömningskriterierna räcker inte till för att säkerställa en enhetlig elevbedömning, och enligt sakkunnigyttrandena behövs det också nationella bedömningsverktyg och bedömningsmaterial för att säkerställa en enhetlig bedömning. Även om syftet med lagförslaget är att förtydliga målen för olika läroämnen, ligger det slutliga ansvaret för bedömningen, det vill säga tolkningen av de kriterier som tagits fram utifrån målen, på den enskilda lärare utan att han eller hon känner till kunskaperna hos elever i andra skolor. Det försvårar en likvärdig tolkning av kriterierna som baserar sig på de uppställda målen. 

Sakkunniga har framfört olika synpunkter på de nationella verktygen. En del sakkunniga har betonat behovet av att på längre sikt överväga att införa nationella nivåprov i linje med de övriga nordiska länderna. Sakkunniga har också lyft fram de negativa effekter som proven kan ha på undervisningen och lärandet och också motsatt sig att sådana införs. 

I sakkunnigyttrandena konstateras det också att det till stöd för reformen behövs riksomfattande uppgiftsbanker som ska ge lärarna stöd för att förenhetliga bedömningen. Utskottet betonar vikten av en enhetlig elevbedömning och konstaterar med hänvisning till erhållen utredning att propositionen inte ställer några hinder till exempel för att ta fram uppgiftsserier eller uppgiftsbanker som stöder bedömningskriterierna. En uppgiftsbank föreslås också i slutrapporten (29.4.2026) från en arbetsgrupp som under undervisnings- och kulturministeriets ledning granskat utvecklingen av inlärningsresultaten. Det bör noteras att nationella verktyg eller material för bedömning bör bindas till läroplanen och att beredningen och införandet av sådana verktyg eller material förutsätter mål och bedömningskriterier som fastställts för varje årskurs i de nationella läroplansgrunderna. (Utskottets förslag till uttalande) 

Verkställande, uppföljning och utvärdering

Utskottet hänvisar till sakkunnigyttrandena och konstaterar att genomförandet av den föreslagna reformen förutsätter betydande ändringar i grunderna för läroplanen för den grundläggande utbildningen. Det har också framförts att det med tanke på en långsiktig och verkningsfull utveckling av den grundläggande utbildningen är motiverat att också bedöma behovet av en totalreform av läroplansgrunderna. De tidigare delreformerna har lett till att helheten är splittrad, vilket försvårar verkställandet av grunderna. En totalreform kan ge en tydligare och mer konsekvent grund för genomförandet av ändringarna. 

I undersökningar och i samband med utvärderingar av inlärningsresultaten har det konstaterats att de nuvarande grunderna för läroplanen fungerar bristfälligt och är oklara. Dessa faktorer har ansetts leda till att utbildningsanordnarna och lärarna tolkar läroplansgrunderna olika, vilket i sin tur äventyrar ett jämlikt genomförande av elevbedömningen. 

I sakkunnigyttrandena har det dessutom påpekats att grunderna för läroplanen behöver förtydligas genom att antalet mål för läroämnena minskas så att de riksomfattande bedömningskriterierna ska kunna tillämpas på ett fungerande sätt för bedömningen av elevens kunnande. En gallring av innehållet får dock inte leda till att grunderna utarmas innehållsmässigt eller till att lärarnas pedagogiska arbete begränsas. 

Det har också framförts att gallringen av målen snarare än de innehållsmässiga målen bör gälla andra färdigheter än de grundläggande färdigheterna, såsom självstyrning. Det har också fästs uppmärksamhet vid att bedömningen bör styras så att den återspeglar det faktiska lärandet och kunnandet, utan att till exempel elevens temperament påverkar bedömningen. 

Utskottet instämmer med hänvisning till inkommen utredning och sina tidigare ståndpunkter (KuUU 4/2024 rd och KuUU 4/2026 rd) i de synpunkter som framförts ovan om vikten av att revidera grunderna för läroplanen. Med tanke på ett smidigt genomförande av lagförslaget är det bra att det i propositionen anges exakt när grunderna för läroplanen ska träda i kraft och när de lokala läroplanerna ska tas i bruk. 

Utskottet konstaterar att den föreslagna reformen inte bara innebär ändringar i lagstiftningen utan också i verksamhetskulturen. I arbetet med revideringen av lagstiftningen är det av central betydelse att stödet för att genomföra lagstiftningen är heltäckande och långvarigt. Utskottet anser det vara ytterst viktigt att genomförandet av den föreslagna reformen stöds genom att alla lärare får stärkt kompetens i elevbedömning. Det är positivt att det planeras riksomfattande utbildning för ändamålet. Avsikten är också att stärka kompetensen i anslutning till stödet för undervisningsväsendet och skolornas ledning. När det gäller stödet för genomförandet av lagstiftningen har man beaktat att det genom reformen inte införs helt nya delområden eller principer för bedömningen, utan syftet med reformen är att precisera och förtydliga den gällande regleringen. Den grundläggande kompetensen finns alltså redan.  

Utskottet betonar att reformen bör följas noggrant och att man bland annat bör fästa uppmärksamhet vid att propositionens mål att främja jämlikheten i bedömningen av lärande och kunnande uppnås. 

Andra synpunkter

I ett sakkunnigyttrande har det påpekats att lagförslagets bestämmelser om behörighet i fråga om elevbedömning och utfärdande av betyg inte är tillräckligt tydliga, särskilt om eleven inte deltar i undervisning som ges av en officiell utbildningsanordnare. Det kan röra sig om till exempel hemundervisning eller informella undervisningsarrangemang (så kallade hemskolor), där jämlikheten i bedömningen och elevens rättsskydd inte nödvändigtvis tillgodoses. 

Med hänvisning till erhållen utredning konstaterar utskottet att syftet med den aktuella propositionen inte är att införa ändringar i lagstiftningen om hemundervisning. Undervisnings- och kulturministeriet utreder för närvarande det aktuella läget inom hemundervisningen. 

I ett sakkunnigyttrande har det framförts ett behov av att i betygen beakta om en elev uteblivit från beordrade kvarsittningar. Situationer där elever låter bli att utföra kvarsittningar ska i första hand hanteras med stöd av bestämmelserna om disciplin i lagen om grundläggande utbildning. Vårdnadshavaren ska också underrättas och ärendet ska registreras till exempel i Wilma-systemet. Om en elev upprepade gånger låter bli att utföra de kvarsittningar som förordnats honom eller henne, kan han eller hon som en disciplinär åtgärd ges en skriftlig varning. Innan eleven ges en varning ska försummelsen preciseras och eleven och vårdnadshavaren ska ges tillfälle att bli hörda. Om beteendet fortsätter kan varningen leda till avstängning för viss tid. 

Utskottet konstaterar utifrån inkommen utredning att eftersom icke fullgjorda kvarsittningar i första hand ska hanteras genom disciplinära åtgärder och inte hör till elevbedömningen, föranleder det som sägs ovan inget behov av att ändra den föreslagna regleringen till denna del. 

I ett sakkunnigyttrande har det påpekats att barnen inte har hörts vid lagberedningen. Utskottet uppmuntrar till att barn hörs vid beredningen av lagstiftning som rör dem. Det är positivt att propositionen lyfter fram behovet av att höra barnen i samband med revideringen av grunderna för läroplanen.