Yleistä

Hallituksen esityksessä esitetään luonnonsuojelulakiin useita muutoksia, joista merkittävimmän uuden säännöskokonaisuuden muodostavat luonnonarvokauppaa koskevat säännökset. Lailla on tarkoitus mahdollistaa myös voimassa olevien säännösten mukaisesti tuotettavien luonnonarvojen eli luonnonarvohehtaareiden käyttäminen muuhun kuin heikennyksen hyvittämiseen eli esimerkiksi yritysten ympäristövastuullisuuteen ja vapaaehtoisiin luontotekoihin. Lakiin esitetään lisättäväksi tarvittavat säännökset EU:n ennallistamisasetuksessa säädetyn ennallistamissuunnitelman laatimisesta. Lisäksi esitys sisältää eräitä teknisluonteisia ehdotuksia, kuten suden poistaminen luonnonsuojelulain lajisuojelua koskevan sääntelyn soveltamisalasta. 

Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella ympäristövaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muutettuna seuraavin huomautuksin. 

Lajisuojelua koskevan luvun soveltamisala

Hallituksen esityksen 68 §:n muutosehdotuksella susi esitetään poistettavaksi lajisuojelua koskevan sääntelyn soveltamisalasta ja sen suojelua koskevat säännökset sisältyvät siten jatkossa ainoastaan metsästyslainsäädäntöön. Esityksen taustalla on kesäkuussa 2025 annettu suden suojeluasemaa koskeva luontodirektiivin muutos (EU) 2025/1237. Suden siirtäminen luontodirektiivin liitteestä IV (tiukasti suojellut lajit) liitteeseen V (lajit, joiden ottaminen luonnosta voi vaatia hyödyntämisen säätelyä) mahdollistaa myös muutokset kansalliseen lainsäädäntöön. Kun susi ei luontodirektiivin liitteen muutoksen jälkeen sisälly kyseiseen liitteeseen, 68 § ei siihen enää sovellu. Valiokunta pitää siten perusteltuna ja luonteeltaan teknisenä muutoksena sitä, että myös luonnonsuojelulakiin tehdään luontodirektiivin ja suden suojeluaseman muuttamisen edellyttämät tarkistukset. Valiokunta huomauttaa, että Suomella on muutoksesta riippumatta vastuu siitä, että suotuisa suojelun taso suden osalta säilytetään.  

Kansallinen ennallistamissuunnitelma

EU:n ennallistamisasetus on tullut voimaan 18.8.2024. Asetus velvoittaa jäsenvaltiot laatimaan asetuksen 14 ja 15 artikloissa tarkoitetun kansallisen ennallistamissuunnitelman ja toimittamaan sen Euroopan komissiolle viimeistään 1.9.2026. Komission palautteen jälkeen valtioneuvosto hyväksyy kansallisen ennallistamissuunnitelman syksyllä 2027. Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.8.2026.  

Ennallistamisasetuksen 15 artiklan 2 kohdan mukaan ehdotus ensimmäiseksi kansalliseksi ennallistamissuunnitelmaksi on laadittava yksityiskohtaisena 30.6.2032 asti ulottuvalle ajanjaksolle ja se voidaan laatia strategisena katsauksena sen jälkeiselle ajanjaksolle. Jäsenvaltion on laadittava tarkistettu kansallinen ennallistamissuunnitelma viimeistään 30 päivänä kesäkuuta 2032. Toinen tarkistettu kansallinen ennallistamissuunnitelma on laadittava viimeistään 30 päivänä kesäkuuta 2042. 

Hallituksen esityksen tarkoituksena on säätää kansallisen ennallistamissuunnitelman laatimisesta siltä osin kuin se on tarpeen. Kansallisen ennallistamissuunnitelman valmistelusta ja hyväksymisestä ei säädetä voimassa olevassa luonnonsuojelulaissa, joten sitä koskevaa säännöstä ehdotetaan sisällytettäväksi lakiin. Valiokunta korostaa, että hallituksen esitys sisältää ainoastaan mainitun toimivaltaa koskevan säännösehdotuksen. Ehdotus ei koske kansallisen ennallistamissuunnitelman sisältöä, vaan ainoastaan ministeriöiden välistä työnjakoa ja valtioneuvoston toimivaltaa sekä muutoksenhakuoikeutta. Sillä luodaan siten hallinnollinen ja oikeudellinen kehys ennallistamisasetuksen täytäntöönpanolle.  

Ehdotetun uuden 13 a §:n mukaan ympäristöministeriö vastaa ennallistamisasetuksessa tarkoitetun kansallisen ennallistamissuunnitelman laatimisesta. Kukin ministeriö valmistelee omaa toimialaansa koskevan osuuden. Ennallistamissuunnitelman täytäntöönpanon ohjaus ja seuranta kuuluvat toimialallaan kullekin ministeriölle. Valtioneuvosto päättää kansallisen ennallistamissuunnitelman luonnoksen toimittamisesta komissiolle ja hyväksyy kansallisen ennallistamissuunnitelman.  

Ennallistamissuunnitelma rinnastuu kansalliseen luonnon monimuotoisuusstrategiaan laaja-alaisuudeltaan. Valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) 24 §:n mukaan ympäristöministeriön toimialaan kuuluvat muun muassa alueiden käyttö ja luonnonsuojelu, joten ensisijainen vastuu kansallisen ennallistamissuunnitelman laatimisesta on ympäristöministeriöllä. Ennallistamisvelvoitteet kattavat myös maatalous- ja metsäekosysteemejä, joten suunnitelman laatiminen liittyy merkittävästi maa- ja metsätalousministeriön toimialaan ja ulottuu myös usean muun ministeriön toimialaan. Ennallistamisasetuksen velvoitteet ulottuvat useille sektoreille kaupunkiympäristöistä luonnonympäristöihin, metsätalouteen, maatalouteen ja virtaaviin vesiin, joten myös kansallisen ennallistamissuunnitelman yhteiskunnallinen merkitys on hyvin suuri. Suunnitelma tulee laatia yhtä laajassa yhteistyössä kuin kansallinen luonnon monimuotoisuusstrategia ja päätös suunnitelmasta on hyväksyttävä valtioneuvoston yleisistunnossa, koska se koskee usean ministeriön toimialaan kuuluvia asioita.Valtioneuvostosta annetun lain (175/2003) 12 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston yleisistunnossa ratkaistaan säännöksessä yksilöityjen asioiden lisäksi myös muut asiat, joiden yhteiskuntapoliittinen tai taloudellinen merkitys sitä edellyttää. Valiokunta korostaa sen tärkeyttä, että suunnitelma laaditaan aidosti poikkihallinnollisesti kaikkien niiden ministeriöiden kesken, joiden toimialaan se vaikuttaa. 

Ennallistamissuunnitelman oikeudellinen luonne

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on nostettu esiin kriittisiä huomioita siitä, että hallituksen esityksessä ehdotettuun toimivaltasääntelyyn ennallistamissuunnitelman hyväksymisestä liittyisi riski eduskunnan lainsäädäntövallan sitomisesta ennakolta ministeriötason linjauksin. Ennallistamisasetuksen kansallista täytäntöönpanoa valmistellaan parhaillaan erillisessä hankkeessa. 

Asetuksen 15 artiklan 3 kohdan a mukaan kunkin jäsenvaltion on sisällytettävä kansalliseen ennallistamissuunnitelmaan myös tämän artiklan 7 kohdan mukaisesti vahvistettua yhdenmukaista muotoa käyttäen niiden alueiden määrällinen määrittäminen, jotka on ennallistettava 4—12 artiklassa vahvistettujen ennallistamistavoitteiden saavuttamiseksi 14 artiklan mukaisesti tehdyn valmistelutyön perusteella ja viitteelliset kartat mahdollisesti ennallistettavista alueista. Komission antaman täytäntöönpanoasetuksen mukaan toimenpiteet edellytetään kuvattavaksi sanallisesti. Alueellisesti toimenpiteet edellytetään täytäntöönpanoasetuksen mukaan ilmoitettavaksi joko 10x10 kilometrin tai 1x1 kilometrin ruudukoina tai monikulmioina. Mikäli ennallistamissuunnitelmalla olisi osoitettu jotain alueita, voisi tällaisella ennallistamissuunnitelman merkinnällä olla ohjausvaikutusta siihen, miten alueen käyttöä arvioidaan maankäyttö- ja ympäristöoikeudellisessa lainsäädännössä. Perustuslakivaliokunnan mielestä on ongelmallista, että viitteellisten karttojen ja niiden sisältöihin liittyviä kysymyksiä ei ole arvioitu lakiesityksessä. 

Valiokunta korostaa, että kansallisen ennallistamissuunnitelman valmistelussa on korostettu sen olevan tasoltaan hyvin yleinen, tiekarttamainen. Sillä ei ole tarkoitus olla oikeusvaikutuksia yksityisiin maanomistajiin, eikä ennallistamissuunnitelman valmistelussa ole katsottu siinä voitavan osoittaa yksittäisiä ennallistettavia alueita. Suunnitelma luo suuntaviivat sille, miten luonnon tilaa parannetaan ja kaupunkivihreää lisätään tulevina vuosikymmeninä. Kysymyksessä on strateginen ja vaiheittain tarkentuva kokonaisuus, jossa jäsenvaltioille jää liikkumavaraa valita kustannustehokkaimmat ja kansallisiin olosuhteisiin soveltuvat ratkaisut. Suunnitelmassa ei määritellä tarkkoja alueita, hankkeita tai toteutustapoja, vaan nämä ratkaisut tehdään erikseen toimeenpanovaiheessa ja kulloinkin käytettävissä olevien resurssien puitteissa. Jos ennallistamissuunnitelman perusteella tulee tarpeelliseksi ottaa käyttöön uusia ohjauskeinoja, joilla olisi vaikutusta yksityisiin maanomistajiin, näistä tulee säätää lailla, missä yhteydessä on myös arvioitava vaikutuksia perustuslain 15 §:n mukaiseen omistusoikeuden suojaan ja mahdolliseen valtion korvausvelvollisuuteen. Ennallistamissuunnitelmaa tullaan toimeenpanemaan julkisella rahoituksella nykyisten ja tulevien ohjelmien ja hankkeiden kautta eduskunnan vuosittain päättämän budjetin mukaisesti. Yksityismaiden ennallistamista tai suojelua voidaan laajentaa myös varmistamalla METSO- ja Helmi-ohjelmien riittävä rahoitus. Yksi keino on myös meren- ja vesienhoidon suunnitelmien toimeenpanon tehostaminen. Näin ollen esitys ei vaikuta eduskunnan budjetti- eikä lainsäädäntövaltaan. 

Maa- ja metsätalousvaliokunta korostaa lausunnossaan, että ennallistamissuunnitelma ei itsessään tuo viranomaisille uutta toimivaltaa. Suunnitelma ei saa myöskään johtaa harmaaseen suojeluun. Ennallistamissuunnitelman toimeenpano julkisella rahoituksella sopeutetaan käytännössä eduskunnan vuosittain päättämän valtion budjetin mukaisesti. Ympäristövaliokunta toteaa, että kun ennallistamissuunnitelmaa toteutetaan tarkistettuna vuoteen 2050 asti, se tarjoaa mahdollisuuksia pitkäjänteiseen ja oikeudenmukaiseen suunnitteluun yli hallituskausien. Näin myös ennallistamisen kustannuksia on mahdollista tasapainottaa ajallisesti ja alueellisesti. Valiokunta yhtyy kuitenkin perustuslakivaliokunnan näkemykseen siitä, että suunnitelmalla voi olla vaikeasti arvioitavia vaikutuksia julkisyhteisöjen maankäyttöön ja julkiseen talouteen. Ennallistamissuunnitelma on pyrittävä laatimaan siten, että perustaksi otetaan tehokkaimmat ja myös asetuksen vaatimusten täyttämisen kannalta tarkoituksenmukaisimmat keinot ennallistamiseen sekä sellainen tavoitteiden laskeminen ja kustannussäästöt, että luontokadon pysäyttämisen tavoitetta ei vaaranneta. Ennallistamissuunnitelmaa laadittaessa on otettava huomioon, ettei siihen ei sisälly pidemmälle meneviä toimenpiteitä kuin on ennallistamisasetuksen kannalta välttämätöntä. 

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan arvioinut kriittisesti ehdotetun sääntelyn oikeusvaikutuksia. Perustuslakivaliokunta toteaa, että sen saaman selvityksen mukaan valtioneuvoston tarkoituksena on, ettei ennallistamissuunnitelmaan sisällytetä viitteellisiä karttoja eikä ennallistamissuunnitelmalla ole oikeusvaikutuksia yksityiseen maanomistajaan. Valiokunnan mielestä on ongelmallista, että tämä ei ilmene ehdotetusta laista. Perustuslakivaliokunta on aiemmin todennut, ettei pelkästään hallituksen esityksen perusteluilla voida esimerkiksi määritellä ja laajentaa sääntelyn soveltamisalaa. Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Perustuslakivaliokunnan mielestä voidaan pitää selvänä, että pelkästään ehdotetun luonnonsuojelulain 13 a §:n kaltaisella säännöksellä ei voida ulottaa vaikutuksia yksityisten omaisuuteen. Perustuslakivaliokunta edellyttää ehdotetun sääntelyn tarkentamista siten, että säädöstasolta ilmenee selvästi, että ennallistamissuunnitelmaan ei voi sisältyä sellaista asetuksessa tarkoitettua viitteellistä karttaa tai sellaisia toimenpiteitä, joilla voisi olla joko suoraan tai muun lainsäädännön tulkinnan osana oikeusvaikutuksia perustuslain 15 §:n suojaamaan omaisuuteen nähden. Tällainen muutos on perustuslakivaliokunnan mukaan edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 

Ympäristövaliokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausunnossaan edellyttämää sääntelyn tarkentamista 13 a §:ssä. Tarkennuksen mukaan ennallistamissuunnitelmalla ei ole vaikutusta yksityisten maanomistajien oikeuksiin tai velvollisuuksiin. Lisäksi tarkennetaan, että asetuksen 15 artiklan 3 a) kohdassa tarkoitetuissa viitteellisissä kartoissa ei osoiteta ennallistamistoimenpiteitä yksityisomistuksessa oleville maa-alueille. Vapaaehtoiset yksityisen maanomistajan toimet kuten HELMI-ohjelman kautta ja luonnonarvomarkkinoiden kautta toteutettavat ennallistamistoimet ovat eri asemassa ja voidaan tarvittaessa sisällyttää ennallistamissuunnitelmaan. Toimenpiteitä on siten tarkoitus tehdä myös yksityismailla maanomistajan vapaaehtoisuuden nojalla, mutta niitä ei osoiteta viitteellisissä kartoissa.  

Valiokunta korostaa, että vaikka hallituksen esityksessä ehdotetaan ainoastaan säädettäväksi ministeriöiden ja valtioneuvoston toimivallasta eikä suunnitelman sisällöstä, ja vaikka kansallisen ennallistamissuunnitelman laatiminen on vielä kesken, olisi ollut perusteltua tuoda eduskunnalle esiin pääpiirteet ennallistamisasetuksen merkittävistä oikeusvaikutuksista. On ilmeistä, että asetuksen täytäntöönpano tulee edellyttämään myös lain tasoista täydentävää sääntelyä esimerkiksi asetuksessa määriteltyjen velvoitteiden tarkemmista perusteista. Sääntelykokonaisuus on muutoinkin taloudelliselta merkitykseltään niin huomattava, että eduskunnan tiedonsaantioikeuden turvaamiseen on kiinnitettävä erityistä huomiota. Ennallistamisasetuksen kansallisen toimeenpanosuunnitelman laadinnassa tulkitaan EU:n luontodirektiivin (92/43/ETY) luontotyyppien tulkintakäsikirjaa (Interpretation Manual of European Union Habitats) maksimaalisia kansallisia joustoja käyttäen niin, että kansantaloudelliset vaikutukset minimoidaan ja määrittelyistä tehdään niin selkeärajaiset, että ne kannustavat monimuotoisuustyön vapaaehtoiseen lisäämiseen. 

Osallistaminen ja muutoksenhakuoikeus

Ennallistamisasetuksen 14 artiklan 20 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että ennallistamissuunnitelman valmistelu on avointa, läpinäkyvää, osallistavaa ja toimivaa ja että yleisölle, mukaan lukien kaikille asianmukaisille sidosryhmille, annetaan varhaisessa vaiheessa ja tosiasiallisesti mahdollisuus osallistua sen valmisteluun. Kansallisesti tulee myös säätää ennallistamissuunnitelmaa koskevasta muutoksenhakuoikeudesta ennallistamisasetuksen resitaalissa 82 todetun sekä Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen täytäntöön panemiseksi. Århusin yleissopimuksen mukainen yleisön muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus on pantu täytäntöön voimassa olevan luonnonsuojelulain 128 ja 134 §:n säännöksin. Luonnonsuojelulain 134 §:ään ehdotetaan siten lisättäväksi sama valitusoikeus kuin luonnonsuojeluohjelman osalta. Sen mukaan kansallisen ennallistamissuunnitelman hyväksymistä koskevasta valtioneuvoston päätöksestä on valitusoikeus myös valtakunnallisella yhteisöllä, joka valvoo maanomistajien etua tai edistää luonnon- taikka ympäristönsuojelua.  

Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota siihen, että luonnonsuojelulain 134 §:n muutosehdotuksessa muutoksenhakuoikeus koskee myös kansallisen ennallistamissuunnitelman hyväksymisestä tehtävää päätöstä. Esityksestä ei ilmene täysin selvästi, millaiset asiat ennallistamissuunnitelmaa koskevasta päätöksestä voisivat tulla muutoksenhaun kohteeksi. Ehdotus muutoksenhakua koskevan säännöksen muuttamiseksi voi valiokunnan mielestä olla omiaan lisäämään osaltaan epäselvyyttä siitä, millaisia oikeusvaikutuksia ehdotetulla ennallistamissuunnitelmalla on. 

Ympäristövaliokunta katsoo, että perustuslakivaliokunnan näkemys on ymmärrettävä sen valossa, miksi ja miten se edellyttää ympäristövaliokunnan muuttavan lakiehdotuksen 13 a §:ää. Koska vastaavantyyppisistä muista suunnitelmista, kuten vesienhoitosuunnitelmista saa valittaa, ja peruste säännöksille on siten kuin hallituksen esityksen perusteluissa on todettu muualla kuin suunnitelman oikeusvaikutuksissa, muutoksenhakuoikeutta on kuitenkin pidettävä perusteltuna. 

Ennallistamissuunnitelman merkitys

Kansallinen ennallistamissuunnitelma luo hallinnollisen rakenteen laaja-alaiselle luonnon tilan parantamiselle. Suunnitelmassa tarkastellaan ekosysteemejä kokonaisuutena (metsät, suot, vedet, maatalousympäristöt, kaupunkiympäristöt), joten suunnitelma ulottuu useille sektoreille ja edellyttää siten aidosti poikkihallinnollista valmistelua. Suunnitelman laatimiseksi jäsenvaltion on tehtävä artiklassa 14 luetellut, mittavat taustaselvitykset ja ennallistamissuunnitelma on laadittava 15 artiklan 3 kohdan mukaan käyttäen komission täytäntöönpanosäädöksillä vahvistamaa sähköistä lomaketta. 

Ennallistamissuunnitelman taloudellinen merkitys on ennallistamisasetuksen valmistelussa arvioitu erittäin merkittäväksi. Komission arvio alkuperäisen ehdotuksen kustannuksista Suomelle oli 931 miljoonaa euroa vuodessa. Vaikka kustannusarvio on kansallisesti arvioitu ylimitoitetuiksi, kustannukset ovat todennäköisesti hyvin merkittävät. Valiokunta korosti asetusta koskevassa lausunnossaan (YmVL 41/2022 vp — U 76/2022 vp), että toimia tulee kohdistaa kustannustehokkaasti ja vaikuttavasti kaikille luonnon monimuotoisuuden kannalta keskeisille sektoreille ja tarvittavien hyvin erilaisten toimien tulee olla käytännössä toteuttamiskelpoisia. Valiokunta korosti myös, että luonnon tilan parantamista koskevien toimien tulee perustua ensisijaisesti maanomistajien vapaaehtoisuuteen ja kannustinjärjestelmää tulisi kehittää sellaiseksi, että se houkuttelee maanomistajia tekemään huomattavasti aikaisempaa enemmän monimuotoisuutta turvaavia toimenpiteitä.  

Erityisen merkittävää on, että ennallistamistoimet kohdistuvat myös suojelualueiden ulkopuolelle, mikä on keskeistä tavoitteena olevan luontokadon pysäyttämistavoitteen saavuttamiseksi. Valiokunta painottaa, että ekologiset, taloudelliset ja sosiaaliset näkökulmat yhteensovittaen toteutettuna ennallistamissuunnitelmasta on saavutettavissa merkittäviä hyötyjä. Parantamalla luonnon tilaa voidaan turvata luonnon monimuotoisuuden lisäksi tulevien sukupolvien hyvinvointia, elinkeinojen toimintaedellytyksiä, huoltovarmuutta ja kriisinkestävyyttä. Luonnon tilan parantaminen kuten heikentyneiden elinympäristöjen ennallistaminen, mukaan lukien luonnonarvokauppa ja hoito, tarjoavat tulevaisuudessa uudenlaisia liiketoimintamahdollisuuksia. Luonnonsuojelulakiin ehdotetut muutokset luonnonarvokaupasta voivat vauhdittaa luonnonarvomarkkinoiden kehittymistä, mikä osaltaan voi merkittävästi lisätä ennallistamis- ja luonnonhoitotoimien määrää, tuoda yksityistä rahoitusta luonnon suojeluun sekä tukea heikentyneiden luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen palautumista.  

Valiokunta korostaa, että julkisen ja yksityisen rahoituksen on toimittava jatkossakin toisiaan täydentäen. Lähtökohtana on kuitenkin oltava ennallistamiseen osoitettujen toimien kohdentuminen muille kuin yksityisten maanomistajien maille siten kuin edellä on todettu ja 13 a §:n muutoksella täsmennetään, ellei kyse ole maanomistajan vapaaehtoisesta toiminnasta eli ennallistamissuunnitelmaan ei voi sisältyä sellaisia toimenpiteitä, joilla voi olla oikeusvaikutuksia perustuslain 15 §:n suojaamaan omaisuuteen nähden. 

Luonnonarvomarkkinat

Luonnonarvomarkkinoiden kehittyminen voi osaltaan tukea EU:n ennallistamisasetuksen toimeenpanoa. Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi luonnonsuojelulain 11 lukua siten, että viranomaisvarmennettujen luonnonarvohehtaarien käyttöä laajennetaan vapaaehtoisen ekologisen kompensaation lisäksi myös muihin vapaaehtoisiin luontotekoihin, kuten yritysten ja yhteisöjen luontovastuullisuuden osoittamiseen. Tavoitteena on edistää luonnonarvomarkkinoiden hallittua kehittymistä siten, että ne perustuvat tutkittuun tietoon, avoimuuteen ja luotettavaan viranomaismenettelyyn. Voimassa olevan lain mukaan maanomistaja voi tuottaa luonnonarvohehtaareita vain siihen, että joku toinen voi niillä hyvittää aiheuttamansa luontohaitan. Jatkossa esimerkiksi yritys voi ostaa luonnonarvohehtaareita osoittaakseen vastuullisuuttaan, vaikka sen toiminnassa ei olisi aiheutunut mitään hyvitettävää haittaa.  

Tarkoituksena on täydentää olemassa olevia keinoja luonnon tilan parantamiseksi. Muutos on tarpeen, koska luontokadon pysäyttäminen ja ennallistamistavoitteiden saavuttaminen edellyttävät selvästi nykyistä laajempaa rahoituspohjaa. Julkinen rahoitus ei yksin riitä vastaamaan kasvaviin ennallistamistarpeisiin. Kiristyneessä valtiontalouden tilanteessa on tärkeää löytää uusia markkinaehtoisia ratkaisuja, joilla voidaan vastata samanaikaisesti useampaan tarpeeseen. Luonnonarvomarkkinoilla voidaan samanaikaisesti edistää esimerkiksi luonnon monimuotoisuuden, ilmastonmuutoksen hillinnän ja sopeutumisen tavoitteita sekä vesistöjen tilan parantamista. Onkin myös tärkeää, että luonnonarvomarkkinoiden kehittäminen ei heikennä julkisen sektorin luonnonsuojelupanostuksia, vaan toimii niitä täydentävänä työkaluna. 

Luonnonsuojelulakiin on vuonna 2022 sisällytetty säännökset vapaaehtoisesta ekologisesta kompensaatiosta, mutta mallin käyttö on toistaiseksi lähtenyt hitaasti liikkeelle. Kehittyvä luonnonarvomarkkina voi tarjota toimijoille mahdollisuuden löytää omaan arvoketjuun läheisesti liittyviä toimia ja kohteita, joiden luonnon tilaa voidaan parantaa. Luonnonarvomarkkinat luovat maanomistajille uusia ansaintamahdollisuuksia ja tarjoavat myös valtion maiden osalta keinon täydentää budjettirahoitusta ennallistamissuunnitelman toteuttamisessa suojelualueiden ulkopuolella toimittaessa.  

Muutoksen odotetaan lisäävän ennallistamista ja luonnonhoitoa erityisesti heikkotuottoisilla tai talouskäytön ulkopuolisilla alueilla ja tukevan uhanalaisten luontotyyppien ja lajien tilan paranemista. Luonnonarvojen käytön laajentaminen vauhdittaa käytännön toimia luonnon monimuotoisuuden hyväksi. Samalla se vähentää viherpesun riskiä verrattuna vapaamuotoisiin tai heikosti todennettaviin ympäristöväittämiin. Viherpesun riskiä ei ole, kun luonnonarvot tuotetaan viranomaisvarmennetusti.  

Luonnonarvohehtaari ja luontoteko

Ympäristöministeriön vapaaehtoisesta ekologisesta kompensaatiosta antaman asetuksen (933/2023, jäljempänä kompensaatioasetus) 1 §:n mukaan tuotettavien luonnonarvojen laskentayksikkönä käytetään luonnonarvohehtaaria. Vapaaehtoiseen ekologiseen kompensaatioon kehitetty luonnonarvohehtaari on ekologiseen tieteelliseen tietoon pohjautuva laskentayksikkö, jonka käyttö myös luontotekojen pohjana on kannatettavaa. 

Valiokunta korostaa, että luonnonarvohehtaari on immateriaalioikeudellinen käsite, eikä se anna mitään määräysvaltaa siihen maa-alueeseen, jolla luonnonarvo tuotetaan. Luonnonarvohehtaarin ostaja saa ainoastaan oikeuden esittää viranomaisen todentaman väitteen siitä, että sen aiheuttama heikentyminen luonnonarvoihin on kompensoitu tai että se on tehnyt tietyn suuruisen luontoteon. Luonnonarvojen tuottamisalue säilyy maanomistajan omistuksessa ja siihen kohdistuu joko ekologisen kompensaation tai luontoteon hyväksymistä koskevan viranomaispäätöksen johdosta vain tuotettavia luonnonarvoja koskeva hävittämis- ja heikentämiskielto. 

Maa- ja metsätalousvaliokunta on lausunnossaan korostanut, että tuotettavien luonnonarvojen käyttäminen yrityksen ympäristövastuun osoittamiseen on hallituksen esityksen mukaan mahdollista myös kansainvälisille toimijoille. Luontotekoa ei siis sidota maantieteellisesti eli Suomessa on mahdollista tehdä luontoteko, vaikka yrityksen arvoketjun haitat aiheutuisivat ulkomailla. Hallituksen esityksessä todetaan, että kansainväliset toimijat hyödyntäisivät tuotettavia luonnonarvoja todennäköisesti tilanteessa, jossa ne toimivat Suomessa ja haluavat osoittaa toimintansa vastuullisuutta suomalaiselle yhteisölle, mutta myös rahoittajilleen, tuotantoketjulleen ja osakkeenomistajilleen. Valiokunta yhtyen maa- ja metsätalousvaliokunnan huomioon katsoo, että luonnonarvokaupan kehitystä ja valtionrajat ylittävän luontokaupan osuutta markkinoista on tärkeää seurata lainmuutosten voimaantulon jälkeen, ja mahdollisiin ongelmiin tulee puuttua ripeästi. 

Luonnonsuojelulain 101 §:ssä säädetään ekologisen kompensaation vastaavuudesta siten, että luonnonarvojen heikentyminen on hyvitettävä samalla tai siihen rajautuvalla metsäkasvillisuusvyöhykkeen osa-alueella, samalla merialueella ja saman tai rajautuvan päävesistöalueen samassa vesimuodostuma- tai vesiluontotyypissä, jolla heikennys aiheutuu; ja sen saamelaisyhteisön alueella, jonka alueella heikennys tapahtuu. Suomessa ei ole voimassa olevan tai tämän muutoksen jälkeen mahdollista kompensoida toisessa maassa aiheutuvaa ekologista haittaa tai vastaavasti ulkomailla kompensoida Suomessa aiheutettavaa ekologista haittaa. Luontotekoa sen sijaan ei sen sijaan ehdoteta sidottavaksi maantieteellisesti eli Suomessa on mahdollista tehdä luontoteko, vaikka yrityksen arvoketjun haitat aiheutuisivat ulkomailla. Toistaiseksi vapaaehtoisten luonnonarvoyksiköiden kysyntä on erittäin paikallista. Käytännössä kaikki yritystenväliset ostajat hankkivat yksiköitä lähes yksinomaan siitä maasta, jossa niiden pääkonttori sijaitsee. 

Uuteen 104 a §:ään ehdotetaan lisättäväksi luontoteon käsite. Luontoteolla tarkoitetaan luonnonarvoja lisäävillä toimilla tuotettavien luonnonarvojen käyttämistä vapaaehtoisesti esimerkiksi yrityksen luontovastuullisuuden osoittamiseen tai muuhun luonnon monimuotoisuutta tukevaan toimintaan. Luontoteot perustuvat samoihin luonnonarvohehtaareiden tuottamista ja laskentaa koskeviin sääntöihin kuin ekologinen kompensaatio, ja maanomistaja voi itse päättää, mihin tarkoitukseen hän hyväksyy tuottamiaan luonnonarvoja käytettävän. 

Luontoteon hyväksyminen edellyttää viranomaispäätöstä. Viherpesuriskien ehkäisemiseksi suurilta, kestävyysraportointivelvollisilta yrityksiltä edellytetään, että ne osoittavat joko, ettei niiden toiminnasta aiheudu merkittäviä haitallisia vaikutuksia biodiversiteetille, tai että ne noudattavat lieventämishierarkiaa eli ensisijaisesti välttävät ja minimoivat haittoja ja hyvittävät Suomessa aiheutuvia välittömiä luontohaittoja mahdollisuuksien mukaan.  

Valiokunta pitää julkista rekisteriä tärkeänä osana luonnonarvokaupan avoimuutta ja luotettavuutta. Lakiehdotuksen 106 §:n mukaan lupa- ja valvontavirasto merkitsee sekä kiinteistörekisteriin että luonnonsuojelun tietojärjestelmään kuuluvaan julkiseen rekisteriin tiedon tuotettavien luonnonarvojen käytöstä 104 a §:n mukaisena luontotekona. 

Luonnonarvomarkkinasääntelyn jatkokehitystarpeita

Valiokunta toteaa, että luonnonarvomarkkinoiden käynnistyminen on tärkeä tavoite. Koska vapaaehtoinen ekologinen kompensaatio on lähtenyt hitaasti liikkeelle, voi uhkana olla myös luonnonarvomarkkinoiden hidas käynnistyminen. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on myös nostettu esiin luonnonarvomarkkinoiden rajallinen potentiaali, joka perustuu siihen, että suojeluhyvitys kattaa ainoastaan uhanalaisen luontotyypin luonnontilaltaan edustavan esiintymän pysyvän suojelun. Asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että markkinan ei tulisi perustua ainoastaan heikentyneiden alueiden ennallistamiseen, vaan myös luonnonarvoiltaan merkittävien kohteiden pysyvän suojelun tulisi olla yrityksille houkutteleva ja vaikuttava vaihtoehto. 

Hallituksen esityksen mukaan maanomistaja voi tuottaa luonnonarvoja lisäävillä toimenpiteillä luonnonarvoja käytettäväksi ekologiseen kompensaatioon ja luontotekona. Jo valmiiksi arvokkaan luonnon suojelu ei välttämättä lisää luonnonarvohehtaareita, mutta on ehdottoman tärkeä toimi tulevien mahdollisten heikennysten tai haittojen ehkäisemiseksi. On tärkeää, että myös suojeluun perustuvat ratkaisut tunnistetaan nykyistä paremmin osaksi luonnonarvomarkkinoita. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää lausunnossaan tärkeänä, että ympäristövaliokunta arvioi vielä mahdollisuutta täsmentää luonnonsuojelulain sääntelyä siten, että myös suojeluhyvitystä voidaan käyttää luontotekona. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on myös katsottu, että esityksessä jää epäselväksi, voidaanko suojelu hyväksyä luontotekona ja sovelletaanko siihen samoja periaatteita kuin ekologisen kompensaation suojeluhyvityksessä. Ympäristövaliokunta selventää, että tarkoituksena on, että myös suojeluhyvitystä voidaan käyttää luontotekona. Uudessa 104 a §:n säännöksessä viitataan 103 §:ään, jota sovelletaan luonnonarvojen tuottamiseen niin aktiivisin toimenpitein kuin suojelullakin. Säännöksen sanamuodon tarkentaminen on perusteltua siten kuin yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetään. 

Luonnonsuojelulaissa ja kompensaatioasetuksessa (933/2023) suojeluhyvitys on määritelty tavalla, joka rajoittaa sen käytettävyyttä merkittävästi. Hyvitysalueella tuotettavien luonnonarvojen laatu ja määrä arvioidaan kompensaatioasetuksen 4 §:n mukaan luonnonarvohehtaareina perustuen luonnonarvon tilan paranemaan ja sen pinta-alaan. Luonnonarvon tilan paranema on se lisäys, joka toimenpiteillä tavoitellaan eli hyvittävillä toimenpiteillä tavoiteltava luonnonarvon tila verrattuna sen tilaan ennen toimenpiteitä. Tavoiteltava tila määritetään perustuen parhaaseen tieteelliseen tietoon siitä, mikä on kunkin luonnonarvon vaste hyvittäviin toimenpiteisiin ja suojeluun huomioiden tieteellinen epävarmuus. 

Käytettävyyttä rajoittaa se, että suojeluhyvityksessä saa laskea hyötyä vain kohteen (mahdollisesta) luonnontilaistumisesta suojelun jälkeen. Tämä johtaa tilanteeseen, jossa täysin luonnontilaisen kohteen suojelemisesta koituu vain passiivisen ennallistumisen hyöty. Todellisuudessa merkittävin hyöty kertyy niin sanotusta vältetystä haitasta, eli kohteen mahdollisen tuhoutumisen tai heikentymisen estämisestä. Samassa yhteydessä osa hyödystä mitätöityy maankäyttöpaineen siirtyessä muualle (niin sanottu vuoto), joten todellinen hyöty kertyy yhtälöstä kohteen luonnontilaistuminen + vältetty haitta - heikentymisen vuoto muualle. Esimerkiksi BOOST-tutkimushankeSuomen Akatemian Strategisen tutkimuksen neuvoston rahoittama monivuotinen tutkimuskonsortio, Ekologinen kompensaatio oikeudenmukaisessa siirtymässä kohti luonnon kokonaisheikentymättömyyttä. on tehnyt useita käytännön ehdotuksia ja esimerkkilaskelmia suojeluhyvitystä koskevien säännösten korjaamiseksi.  

Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliiton MTK:n toteuttamien pilottihankkeiden perusteella voidaan myös todeta, että nykyinen ekologisen kompensaation suojeluhyvitystä koskeva sääntely ei tue riittävästi markkinoiden kehittymistä, kun kompensaatioasetuksessa säädetty lisäisyys on suojelun osalta niin tiukasti rajattu, että jo ennestään edustavissa elinympäristöissä lisäisyyttä ei käytännössä synny. Tämä rajoittaa suojelun käyttöä keinona luonnonarvokaupassa ja hidastaa luonnonarvomarkkinoiden käynnistymistä. 

Valiokunta katsoo, että sääntelymuutosten valmistelu sen osalta, miten vältetty haitta ja vuoto huomioitaisiin, tulee aloittaa mahdollisimman nopeasti. Suojeluhyvityssääntelyn kehittäminen edellä kuvatulla tavalla vastaisi myös erityisesti luonnonarvomarkkinoita kohtaan esitettyyn kritiikkiin ohjaamalla toimenpiteitä kaikkein luonnontilaisimpiin kohteisiin, joissa vältetystä haitasta kertyvä hyöty on laskennallisesti suurin. Ympäristöministeriö on teettänyt Suomen ympäristökeskuksella tammikuussa 2025 valmistuneen selvityksen "Suojeluhyvitys ekologisen kompensaation keinona Suomessa". Siinä tarkasteltiin suojeluhyvityksen käytön edistämistä Suomessa, tunnistettiin mahdolliset haasteet ja riskit sekä ehdotettiin niihin ratkaisuja. Selvityksessä arvioitiin käytössä olevia ja ehdotettuja menetelmiä suojeluhyvityksen suuruuden laskemiseksi, mutta ei vielä kehitetty yksityiskohtaista laskentamenetelmää vältetyn heikennyksen tuottamista luontohyödyistä. Vältetyn haitan määrä on mahdollista huomioida suojeluhyvityksen osalta lain 101 ja 103 §:n nojalla annettavassa ympäristöministeriön asetuksessa sitten, kun tieteellisesti luotettava laskentamenetelmä saadaan kehitettyä. 

Kehittyvät luonnonarvomarkkinat voivat tarjota toimijoille mahdollisuuden löytää omaan arvoketjuun läheisesti liittyviä toimia ja kohteita, joiden luonnon tilaa voidaan parantaa. Maanomistajan näkökulmasta luonnonarvomarkkinoissa keskeisiä tekijöitä ovat päätäntävalta omasta omaisuudesta, oikeuksien selkeys sekä mahdollisuus kohtuulliseen ja ennakoitavaan tulonmuodostukseen. Maa- ja metsätalousvaliokunta korostaa lausunnossaan, että alueidenkäytön monihyötyisyyden turvaaminen on keskeistä sekä toiminnan tehokkuuden että maanomistajien osallistumishalukkuuden näkökulmasta. Sääntelyn on mahdollistettava luonnonarvojen ja muiden luontohyötyjen tuottaminen ja kehittäminen samoilla alueilla myös pitkällä aikavälillä. 

Lieventämishierarkia ja raportointivelvollisuus

Ympäristövastuullisesti toimiakseen yritysten tulee välttää ja minimoida haitalliset luontovaikutukset eli noudattaa niin kutsuttua lieventämishierarkiaa. Suojeluhyvitysten hankkimisen ja ekologisten kompensaatioiden tuottamisen tulee aina tapahtua lievennyshierarkian viimeisenä keinona eli vasta sen jälkeen, kun oman toiminnan haitallisten luontovaikutusten pienentämisen kaikki muut mahdollisuudet on hyödynnetty. Lakiehdotuksen 3 §:n uuteen 8 kohtaan ehdotetaan lisättäväksi yleistasoinen edellytys lieventämishierarkian noudattamisesta. Erityinen edellytys ehdotetaan säädettävän 104 a §:n 2 momentissa koskemaan niitä kirjanpitolain (1136/1997) 7 luvun 1 §:n nojalla kestävyysraportointivelvollisia hakijoita, joiden toiminnalla on merkittäviä biodiversiteettivaikutuksia. Saadakseen rekisteriin kirjauksen luontoteosta kestävyysraportointivelvollisen toimijan on voitava osoittaa kestävyysraportoinnillaan joko että yrityksellä ei ole merkittäviä biodiversiteettivaikutuksia tai jos merkittäviä biodiversiteettivaikutuksia raportoinnin mukaan aiheutuu, että yritys noudattaa lieventämishierarkiaa eli ennen luontotekoa toiminnassaan välttää ja minimoi sekä mahdollisuuksien mukaan hyvittää toiminnassaan luonnonarvoille aiheutuvia haittoja. Suomessa kestävyysraportointivaatimuksen piirissä on noin 120 yritystä. Lieventämishierarkian mukaan haittoja luonnolle on ensisijaisesti vältettävä, sen jälkeen minimoitava ja vasta viimesijaisena keinona tulee toteuttaa hyvittäviä toimenpiteitä. Pienemmille yrityksille ei luoda uusia velvoitteita, jotta osallistumisen kynnys säilyy kohtuullisena. Tämä tarkoittaa, että esimerkiksi yksityishenkilö, yhdistys, pieni yritys tai kaupunki voi rahoittaa luontoteon ilman lievennyshierarkian dokumentointivelvollisuutta, mutta suuryritykset ja pörssiyhtiöt joutuvat sen osoittamaan. 

Myös ne yritykset, joita kestävyysraportointivelvollisuus ei koske, voivat halutessaan vapaaehtoisesti raportoida lieventämishierarkian noudattamisesta. Vapaaehtoisen raportoinnin tueksi on saatavilla kansainvälisiä standardeja ja viitekehyksiä, kuten Taskforce on Nature-related Financial Disclosures (TNFD) -suositukset. Näitä vapaaehtoisia viitekehyksiä hyödyntämällä myös raportointivelvollisuuden ulkopuoliset yritykset voivat uskottavasti osoittaa toimivansa luontovaikutusten hallinnan parhaiden käytäntöjen mukaisesti. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin, että suuria yrityksiä koskeva velvollisuus osoittaa noudattavansa lieventämishierarkiaa voi vaikuttaa kielteisesti näiden yritysten haluun tehdä luontotekoja raportointivelvollisuuden raskauden vuoksi. Vapaaehtoisen luontoteon tarkoitus on olla lisäinen, kannustava toimi, jolla vahvistetaan luontoa. Haasteeksi on koettu se, että vapaaehtoisiin luontotoimiin osallistuville yrityksille syntyy esityksen seurauksena lisää hallinnollisia velvoitteita ja tulkinnallista epävarmuutta ilman, että siitä olisi luonnon näkökulmasta hyötyä. Riskinä on, että yritysten halukkuus osallistua luonnonarvomarkkinoihin heikkenee. Jos luontovaikutusten korostamista kestävyysraportoinnissa aletaan käyttää muiden velvoitteiden perusteena, se voi myös vähentää yritysten halukkuutta käsitellä omia luontovaikutuksiaan osana raportointiaan. 

Hallituksen esityksen perusteluissa on arvioitu ekologisen kompensaation kustannuksia yrityksen suunnitteluun käyttämän asiantuntijatyön, mahdollisen konsulttityön ja viranomaistyönä tehtävä työajan perusteella. Yksittäisen tapauksen kustannukset ilman toimenpidekustannuksia olivat näin arvioituna 11 650 — 7 950 euroa. Toimenpidekustannuksiksi arvioitiin 1 000—6 000 euroa hehtaarilta. Valiokunta toteaa, että asiantuntijatyön vaatimuksista ja kustannuksista seuraa, että järjestelmä on käytännössä useimpien maanomistajien ulottumattomissa ilman ulkopuolista apua. Järjestelmän saamiseksi käytäntöön tarvitaan välittäjäorganisaatioita ja neuvontaa. Myös maa- ja metsätalousvaliokunta pitää lausunnossaan tärkeänä, että ympäristövaliokunta arvioi mahdollisuuksia keventää luonnonarvomarkkinoihin liittyvää hallinnollista taakkaa ja kustannuksia ja katsoo, että lainsäädännön toimivuutta ja toimeenpanoa sekä luonnonarvokaupan kustannustehokkuutta on tärkeää seurata myös luonnonarvokauppaa koskevan sääntelyn voimaantulon jälkeen. 

Valiokunta pitää hyvänä luonnonarvohehtaareihin perustuvaa, luotettavaa luonnonarvokauppaa, mutta tunnistaa haasteen siitä, että tieteelliseen laskentamenetelmään perustuva arviointi maksaa. Lisäksi hallituksen esityksessä esitetyn mukaisesti raportointivelvollisuus lievennyshierarkian noudattamisesta, joka koskee vain suuryrityksiä ja pörssiyhtiöitä, tuo niille kustannuksia, koska raportointi sopii huonosti yhteen kestävyysraportoinnin vaatimusten kanssa. Suuryritysten osalta kyse on sen varmistamisesta, että lievennyshierarkia otetaan yhtiön toiminnassa huomioon ja kirjataan systemaattisesti osaksi vastuullisuusraportointia. Toisaalta velvoite vähentää huolta siitä, että luonnonarvomarkkinat voisivat johtaa viherpesuun, jossa haittojen tuottamista jatketaan pienten positiivisten luontotekojen varjossa. 

Valiokunta korostaa edellä esitettyyn viitaten, että uuden sääntelyn ohjeistuksessa tulee varmistaa, että velvoitteesta aiheutuva rasite yrityksille jää mahdollisimman pieneksi, menettelyt ovat sujuvia ja käytännöt linjassa kestävyysraportoinnin vaatimusten kanssa. Suurten yritysten raportointivelvoitteen vaikutusta markkinoiden syntyyn tulee seurata ja arvioida ja puuttua ripeästi mahdollisiin ongelmiin. 

Lopuksi

Valiokunta pitää hallituksen esitystä kokonaisuutena perusteltuna ja tarpeellisena erityisesti EU:n ennallistamisasetuksen toimeenpanemiseksi ja luonnonarvomarkkinoiden kehittämiseksi. Ennallistamissuunnitelman jatkovalmistelussa on tärkeää varmistaa avoin ja osallistava valmistelu sekä turvata riittävät resurssit ennallistamistoimien kustannustehokkaaseen toteuttamiseen. Ennallistamissuunnitelmaa toteutetaan vuoteen 2050 saakka, joten kysymyksessä on kehittyvä prosessi siihen kulloinkin liittyvine budjetointeineen ja lainsäädäntöhankkeineen. Luonnonarvomarkkinoiden liikkeelle saaminen on tärkeää yksityisen rahoituksen mobilisoimiseksi ja esitys on hyvin tarpeellinen tältä osin. Luonnonarvomarkkinoiden toimintaa sekä siihen liittyvän lainsäädännön ja raportointivelvollisuuden toimivuutta tulee seurata ja kehittää siten kuin edellä on kuvattu, jotta voidaan varmistaa luonnonarvomarkkinoiden liikkeelle lähtö toivotulla tavalla siten, että yksittäisten luontotekojen kannustamisen sijaan saavutetaan aidosti edistystä luonnonarvomarkkinoiden kehittymisessä.