Esityksen lähtökohtia

Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Saman pykälän 2 momentin mukaan kirjeen, puhelun ja muun luottamuksellisen viestin salaisuus on loukkaamaton. Perustuslain 10 §:n 3 ja 4 momenttiin sisältyy niin sanottu kvalifioitu lakivaraus, jolla yhtäältä annetaan tavallisen lain säätäjälle valtuus perusoikeuden rajoittamiseen ja toisaalta asetetaan tätä harkintavaltaa rajoittavia lisäkriteerejä. Sen tarkoituksena on määrittää tavallisen lain säätäjän rajoitusmahdollisuus mahdollisimman täsmällisesti ja tiukasti siten, ettei perustuslain tekstissä anneta avoimempaa perusoikeuden rajoitusvaltuutta kuin välttämättä on tarpeen (PeVM 25/1994 vp, s. 5).  

Perustuslain 10 §:n 3 momentin mukaan lailla voidaan säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä. Pykälän 4 momentin mukaan lailla voidaan säätää välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta taikka kotirauhaa vaarantavien rikosten tutkinnassa, oikeudenkäynnissä, turvallisuustarkastuksessa ja vapaudenmenetyksen aikana sekä tiedon hankkimiseksi sotilaallisesta toiminnasta taikka sellaisesta muusta toiminnasta, joka vakavasti uhkaa kansallista turvallisuutta.  

Perustuslain 10 §:ään lisättiin vuonna 2018 ennen tiedustelulakien säätämistä luottamuksellisen viestin salaisuuden rajoitusperusteeksi tiedon hankkiminen sotilaallisesta toiminnasta taikka sellaisesta muusta toiminnasta, joka vakavasti uhkaa kansallista turvallisuutta. Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, että voimassa oleva perustuslaki ei kuitenkaan perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön valossa mahdollista siviili- ja sotilastiedustelun toimivaltuuksien käyttämistä pysyväisluonteiseen asumiseen tarkoitetuissa tiloissa.  

Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutoksia perustuslain 10 §:ään. Ehdotetuilla muutoksilla mahdollistetaan kotirauhan suojan ja luottamuksellisen viestin salaisuuden suojan välttämätön rajoittaminen tiedon hankkimiseksi yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta vakavasti uhkaavan vakavan rikollisuuden torjumista varten.  

Lisäksi ehdotetaan, että lailla voitaisiin säätää välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä tiedon hankkimiseksi sotilaallisesta toiminnasta taikka sellaisesta muusta toiminnasta, joka vakavasti uhkaa kansallista turvallisuutta. Muutoksilla myös täsmennetään luottamuksellisen viestin salaisuuden loukkaamattomuutta sekä rikosten selvittämistä ja tutkintaa koskevia säännöksiä. 

Tavoitteena on uudistaa perustuslain 10 §:n kotirauhan suojaa ja luottamuksellisen viestin salaisuuden suojaa koskevat niin sanotut kvalifioidut lakivaraukset niin, että niissä huomioidaan rikollisuudessa ja turvallisuusympäristössä tapahtunut muutos. Hallintovaliokunta pitää perusteltuna, että ehdotetuilla muutoksilla mahdollistetaan uhkaperusteista rikostiedustelua koskevien toimivaltuuksien ja kotirauhan suojaan puuttuvien tiedustelutoimivaltuuksien säätäminen. Lisäksi on tärkeää, että 10 §:n 2 momentissa otetaan huomioon viestintäteknologian kehitys sekä 3 ja 4 momentin sanamuodot uudistetaan vastaamaan perustuslain tulkintakäytännön muutoksia. Valiokunta on useissa yhteyksissä korostanut, että viranomaisilla tulee olla riittävät toimivaltuudet tehtäviensä tehokkaaseen hoitamiseen jatkuvasti muuttuvassa turvallisuusympäristössä. Myös uudenlaisiin turvallisuusuhkiin on kyettävä varautumaan ja puuttumaan ajantasaisin ja riittävin toimivaltuuksin. 

Hallintovaliokunta on tarkastellut laajasti sisäisen turvallisuuden tilannekuvaa juuri valmistuneessa mietinnössään sisäisen turvallisuuden selonteosta (HaVM 5/2026 vp —VNS 6/2025 vp), jossa käsitellään muun muassa Suomen rikollisuustilannetta, huumausaineiden käyttöä ja huumausainerikollisuutta, vakavaa nuoriso- ja jengirikollisuutta, järjestäytynyttä rikollisuutta, väkivaltaisia ääriliikkeitä ja terrorismia, informaatiovaikuttamista, kriittisen infrastruktuurin suojaamista sekä uusien teknologioiden vaikutuksia sisäiseen turvallisuuteen. Valiokunta pitää mainitussa mietinnössään erittäin tärkeänä, että järjestäytyneen rikollisuuden soluttautuminen yhteiskunnan perusrakenteisiin kyetään mahdollisimman tehokkaasti estämään. Valiokunta pitää muutoinkin tärkeänä, että järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan panostetaan ja sen torjunnassa kiinnitetään huomiota laajasti eri näkökulmiin. Sisäisen turvallisuuden selonteossa rikostiedustelua koskevaa sääntelyä pidetään keskeisenä elementtinä vakavan rikollisuuden torjunnan tehostamisessa.  

Eduskunta on jo vuoden 2021 sisäisen turvallisuuden selonteon yhteydessä edellyttänyt, että hallitus tehostaa vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa ja tässä tarkoituksessa selvittää ja arvioi lainsäädännön kehittämistarpeet ja sen pohjalta valmistelee tarvittavat lainsäädäntöesitykset (EK 11/2022 vp, HaVM 19/2021 vp — VNS 4/2021 vp). Hallitusohjelman yhtenä tavoitteena onkin rikostorjunnan vahvistaminen kansalaisten turvallisuuden viranomaisia kohtaan koetun luottamuksen lisäämiseksi. Hallitusohjelman mukaan otetaan käyttöön rikostiedustelun mahdollistava lainsäädäntö, joka mahdollistaisi nykyistä tehokkaamman puuttumisen uhkaperusteisesti muun muassa vakavaan jengi- ja järjestäytyneeseen rikollisuuteen. Myös perustuslain täsmentämistarpeiden arviointi tehokkaan rikostiedustelun mahdollistamiseksi perustuu hallitusohjelmaan. Lisäksi hallitusohjelmassa on kirjaus siitä, että tiedustelutoimivaltuuksien laajentaminen vakituiseen asumiseen käytettävään tilaan arvioidaan.  

Sisäministeriössä on parhaillaan käynnissä poliisin rikostiedustelua koskevan lainsäädännön valmistelu, joka on jaettu kahteen vaiheeseen. Ensimmäisessä vaiheessa on tarkoitus säätää uhkaperusteisen rikostiedustelusääntelyn kehikosta eli esimerkiksi rikostiedustelun kohteista, kohdentamisesta, yleisistä edellytyksistä, päätöksenteosta ja valvonnasta. Toisessa vaiheessa puolestaan valmistellaan kotirauhan suojaan ja luottamuksellisen viestin suojaan puuttuvat poliisin rikostiedustelutoimivaltuudet, mikä edellyttää nyt ehdotettua perustuslain muutosta. Myös Rajavartiolaitoksen ja Tullin rikostiedustelua koskevaan sääntelyyn valmistellaan muutoksia. Lisäksi siviilitiedustelulainsäädännön tarkistamisen viimeisessä vaiheessa on tarkoitus valmistella ehdotukset, joilla sallittaisiin tiedustelumenetelmien kohdistuminen kotirauhan suojaamaan tilaan perustuslain reunaehdot huomioon ottaen. Samassa yhteydessä valmistellaan tarvittavat muutokset sotilastiedustelua koskevaan sääntelyyn. 

Esityksen valmistelussa on valiokunnan saaman selvityksen mukaan päädytty siihen, että eduskunnalle annetaan ensin käsiteltävänä oleva perustuslain 10 §:n muuttamista koskeva hallituksen esitys, jotta rikostiedustelua ja siviili- ja sotilastiedustelua koskevien esitysten valmistelussa voidaan ottaa huomioon perustuslain 10 §:n lopullinen sisältö ja perustuslakivaliokunnan sitä koskevat painotukset ja tulkintakannanotot toisin kuin aiemmin tiedustelulainsäädännön valmistelun yhteydessä. Perustuslakivaliokunta on tuolloin korostanut, että perustuslain muutos ei voi olla tavallisen lainsäädännön säätämisen tarpeeseen liittyvä sivutuote, vaan perustuslain muutosta on aina arvioitava itsenäisesti ja tavallisen lain muutoksille valtiosääntöoikeudellisia edellytyksiä asettavana (PeVM 4/2018 vp — HE 198/2017 vp). 

Hallintovaliokunta toteaa, että hallituksen esityksen perusteluissa kuvataan lakiehdotuksen taustalla olevia muutostarpeita ilman, että ne kiinnitetään tiettyyn toimivaltuuksia koskevaan sääntelyyn. Esityksen säännöskohtaisissa perusteluissa käsitellään muun muassa muutoksen mahdollistamia toimivaltuuksia ja niihin liittyviä rajoituksia sekä oikeusturvaan ja valvontaan liittyviä kysymyksiä yleisellä tasolla, koska ehdotetulla muutoksella on tarkoitus säätää rikostiedusteluun ja siviili- ja sotilastiedusteluun liityvistä rajoitusperusteista muutenkin kuin vain edellä kuvattuja valmistelussa olevia esityksiä varten. Valiokunnan asiantuntijakuulemisen mukaan esityksillä, jotka koskevat viranomaisten toimivaltuussääntelyä, olisi kuitenkin ollut eduskuntakäsittelyssä informatiivista merkitystä esimerkiksi tilannekuvan muodostamisen tukena. Hallintovaliokunnan mielestä hallituksen esityksen perusteluista saa riittävän kuvan ehdotettujen muutosten välttämättömyydestä. 

Perustuslakivaliokunta on lausunnoissaan useita kertoja edellyttänyt valtioneuvoston arvioivan perustuslain 10 §:n 3 ja 4 momentin muutostarpeita. Perustuslakivaliokunnan mukaan arvioinnissa tulee ottaa huomioon muun muassa vakavan rikollisuuden uudet muodot ja tapahtunut teknologinen kehitys (mm. PeVL 5/2023 vp). Käsiteltävänä oleva hallituksen esitys on valmisteltu oikeusministeriön asettamassa työryhmässä, jonka valmistelua on tukenut ja seurannut parlamentaarinen ohjausryhmä.  

Koska esitys koskee perustuslain muuttamista, se on käsiteltävä perustuslain 73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan Suomen turvallisuustilanteen merkittävä heikentyminen ja tarve varautua Suomen kansallista turvallisuutta uhkaavaan toimintaan muodostavat hallituksen näkemyksen mukaan sellaisen poikkeuksellisen tilanteen, jossa perustuslain kiireelliselle muutokselle on osoitettavissa välttämätön tarve. Vastaavasti jo tapahtuneet ja ennakoitavat muutokset rikollisuustilanteessa muodostavat sellaisen uhkan yksilöiden ja yhteiskunnan turvallisuudelle, että perustuslain muuttaminen esitetyllä tavalla on hallituksen näkemyksen mukaan välttämätöntä tehdä kiireellisenä. 

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää ehdotettuja perustuslain 10 §:n muutoksia välttämättöminä ja puoltaa niiden hyväksymistä. Valiokunta keskittyy tässä lausunnossaan erityisesti turvallisuusympäristössä ja vakavassa rikollisuudessa tapahtuneiden muutosten kuvaamiseen. Valiokunta myös arvioi nykyisten toimivaltuuksien riittävyyttä muuttuneessa toimintaympäristössä.  

Yleistä turvallisuusympäristön muutoksesta

Hallintovaliokunta on useissa yhteyksissä (esim. HaVM 5/2026 vp, HaVL 7/2025 vp ja HaVL 16/2024 vp) todennut Suomen turvallisuusympäristön muuttuneen perustavanlaatuisesti ja pitkäkestoisesti. Turvallisuusympäristön muutokset ovat olleet nopeita, ja ne ovat yhä vaikeammin ennakoitavia. Hallintovaliokunta katsoo, että turvallisuuteen liittyviä kysymyksiä on tarkasteltava laajana kokonaisuutena, jotta Suomen turvallisuuteen vaikuttavat tekijät ja ilmiöt sekä niiden väliset yhteydet voidaan mahdollisimman tehokkaasti havaita. Selvää jakoa ulkoisen ja sisäisen turvallisuuden välillä ei voida enää tehdä.  

Hallintovaliokunta on tähdentänyt, että sisäisen turvallisuuden viranomaiset, etenkin poliisi, Rajavartiolaitos, pelastustoimi ja Tulli, ovat ensivasteen viranomaisia useimmissa turvallisuuteen liittyvissä tilanteissa arkipäivän onnettomuuksista vakaviin turvallisuusuhkiin ja poikkeusoloihin, mukaan lukien erilaiset hybriditilanteet. Ne toimivat ensivasteviranomaisina epäselvissä uhkissa ja tapahtumissa niin kauan kuin uhkia ei voida tulkita tai tunnistaa sotilaallisiksi. Myös Ukrainasta saadut kokemukset osoittavat, että sisäisen turvallisuuden viranomaisten rooli ensivasteen toimijoina on tilanteen kriisiytyessä keskeinen. 

Esityksen perustelujen mukaan Suomen turvallisuusympäristö on 2010-luvulta lähtien jatkuvasti heikentynyt. Suomen turvallisuusympäristö oli jo tiedustelulainsäädäntöä säädettäessä ollut pidempään voimakkaassa muutoksessa (HaVM 35/2022 vp — VNS 11/2021 vp, HaVL 7/2018 vp — HE 198/2017 vp). Suomen, sen lähialueiden ja koko Euroopan turvallisuustilanne on monialaisesti jatkanut heikkenemistään tiedustelulainsäädännön voimaantulon jälkeen. Venäjän hyökkäyksellä Ukrainaan on ollut perustavanlaatuisia vaikutuksia Suomeen ja sen lähialueisiin sekä niiden turvallisuuteen. Lisäksi globaalin turvallisuusympäristön viimeaikaiset nopeat ja ennakoimattomat muutokset heikentävät turvallisuusympäristöä pitkäaikaisesti tavalla, joka korostaa kansallisen varautumisen ja toimintakyvyn merkitystä.  

Edellä mainittu sisäisen turvallisuuden selonteko muodostaa yhdessä aiemmin kuluvalla vaalikaudella eduskunnassa käsiteltyjen ulko- ja turvallisuuspoliittisen selonteon (HaVL 16/2024 vp — VNS 3/2024 vp) ja puolustusselonteon (HaVL 7/2025 vp — VNS 9/2024 vp) kanssa kolmen turvallisuusselonteon kokonaisuuden. Hallintovaliokunta on käsitellyt turvallisuusympäristön muutoksia kaikkien selontekojen yhteydessä ja viittaa niistä lausumaansa. Hallintovaliokunta toteaa, että turvallisuusympäristön muutosten nopeutta kuvaa osaltaan se, että valtioneuvosto on 16.4.2026 antanut eduskunnalle ajankohtaisselonteon ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimintaympäristön muutoksesta (VNS 2/2026 vp), joka täydentää vuonna 2024 annettua ulko- ja turvallisuuspoliittista selontekoa. 

Muutokset vakavassa rikollisuudessa

Hallintovaliokunta on jo pidempään kiinnittänyt huomiota järjestäytyneen rikollisuuden kasvuun, kansainvälistymiseen ja koventumiseen. Rikollisten organisaatioiden toimintaa palvelevat väkivaltaiset toimintamallit ja väkivallan ääri-ilmiöt ovat yleistyneet, mikä on ollut havaittavissa kohdennetun väkivallan uhkina. Erityisesti niin sanotut tilausrikollisuus (crime as a service) ja tilausväkivalta (violence as a service) ovat heikentäneet poliisin tiedonhankintamahdollisuuksia ja rikostorjunnan tilannekuvan luomista Suomessa toimivasta järjestäytyneestä ja muusta vakavasta rikollisuudesta. Myös yleinen viranomaisvastaisuus on lisääntynyt ja kynnys kohdistaa uhkailua ja jopa väkivaltaa viranomaisia kohtaan madaltunut. Valiokunta pitää tätä kehitystä huolestuttavana. 

Yhteiskunnan digitalisoituminen on avannut uusia rikoksentekomahdollisuuksia tietotekniikkarikollisuudelle (kyberrikollisuus). Tekoälyn laajemman hyödyntämisen arvioidaan kiihdyttävän entisestään järjestäytyneen rikollisuuden kasvua useilla rikollisuuden aloilla. Tietoverkkorikollisuuden ajankohtaisimpia ilmenemismuotoja ovat tietomurrot ja palvelunestohyökkäykset sekä niihin liittyvät kiristykset. Teknologian kehitys on luonut uusia mahdollisuuksia myös tietotekniikkaa ja tietoverkkoja hyväksi käyttäen toteutettavalle muulle rikollisuudelle, erityisesti petosrikollisuudelle. Saadun selvityksen mukaan vuonna 2025 poliisille tehtiin 10 727 ilmoitusta vakavimmista tietoverkkoavusteisista petoksista. Niiden rikoshyöty oli noin 88 miljoonaa euroa. Lisäksi poliisille tehtiin noin 38 000 rikosilmoitusta muista tietoverkkopetoksista.  

Uusia teknologioita voidaan hyödyntää myös rikollisen toiminnan suojaamisessa viranomaistoiminnalta. Esimerkkeinä tällaisesta ovat rikolliseen tarkoitukseen luodut korkean salauksen viestijärjestelmät, virtuaalivaluuttojen käyttö sekä anonyymit verkon keskustelupalstat ja kauppapaikat. Kaikki nämä vaikeuttavat poliisin tiedonhankintaa ja heikentävät kykyä torjua järjestäytynyttä ja vakavaa rikollisuutta sekä tilannekuvan muodostamista. Vaikka teknologian kehitys mahdollistaa myös viranomaisille uudenlaista tiedonhankintaa ja tiedon käsittelyä, rikostorjuntaoperaatioiden aikajänteet ovat lyhentyneet kansainvälistymisen ja viestiteknologioiden kehittymisen seurauksena. Valiokunta pitää välttämättömänä, että myös viranomaiset voivat hyödyntää uutta teknologiaa rikostorjunnassa tarkoituksenmukaisesti ja että lainsäädäntö mahdollistaa tietoverkkoavusteisen rikollisuuden tehokkaan torjunnan.  

Järjestäytyneen rikollisuuden merkitys yhteiskunnallisena ilmiönä on kasvanut huomattavasti ja rikollisuus on muuttunut yhä kansainvälisemmäksi nykyisen perustuslain voimassaoloaikana. Järjestäytynyt rikollisuus on kehittynyt hierarkkisista rakenteista kohti yhteisten intressien varaan rakentuvia yhteistyöverkostoja. Näissä rikollisverkostoissa aiheutetaan yksilön ja yhteiskunnan turvallisuudelle samanlaista haittaa kuin perinteisessä järjestäytyneessä rikollisuudessa. Samaan aikaan rikollisten palvelujen ja välittäjien hyödyntäminen on yleistynyt. Tämän kehityksen myötä rikollisorganisaatiot ovat muovautuneet kohti solumaisia rakenteita, mikä on heikentänyt mahdollisuuksia vaikuttaa viranomaistoimin rikollisorganisaation toimintaan. Järjestäytyneen rikollisuuden on havaittu myös olevan erityisen ketterä tunnistamaan uusia rikoksentekomahdollisuuksia sekä hyödyntämään uusia teknologioita rikosten tekemisessä. Myös valtiolliset toimijat voivat pyrkiä hyödyntämään järjestäytynyttä rikollisuutta tai rikollisverkostoja hybridivaikuttamisessaan. 

Hallintovaliokunta on sisäisen turvallisuuden selonteosta antamassaan mietinnössä kiinnittänyt vakavaa huomiota siihen, että järjestäytyneellä rikollisuudella on selkeä jalansija suomalaisessa elinkeinoelämässä. Valiokunta pitää erittäin haitallisena järjestäytyneen rikollisuuden pyrkimystä toimia yhteiskunnan laillisissa rakenteissa, millä pyritään esimerkiksi hankkimaan vaikutusvaltaa tai peittämään rikollista toimintaa. Laillisten rakenteiden hyödyntäminen kasvattaa rikollista toimintaa, vahvistaa rikollisten vaikutusvaltaa ja lisää korruption riskiä yhteiskunnassa.  

EU:n lainvalvontayhteistyövirasto Europolin vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden arviossa (EU SOCTA 2025) erityisen haavoittuviksi toimialoiksi on mainittu rakennus- ja kiinteistöala, logistiikka-ala sekä alat, joilla käytetään paljon käteistä rahaa. Järjestäytyneen rikollisuuden yrityksiä toimii Suomessa myös kriittisiksi määritellyillä toimialoilla kuten turvallisuusalalla. Europolin arvion mukaan jopa 80 prosenttia järjestäytyneestä rikollisuudesta hyödyntää jollain tavoin elinkeinoelämää toiminnassaan. Rikollisryhmät pyrkivät soluttautumaan maahantulopisteisiin, infrastruktuuriin ja logistisiin ketjuihin. Tästä on huolestuttavia esimerkkejä monista Euroopan maista. Rikollisuudella on yhä enemmän kytköksiä myös Suomen satamissa ja meriliikenteen kuljetusketjuissa muun muassa huolinta- ja logistiikkayrityksissä.  

Järjestäytyneet rikollisryhmät ja rikollisverkostot harjoittavat monenlaista vakavaa rikollisuutta tavoitteenaan erityisesti taloudellisen hyödyn hankkiminen. Ne valmistavat ja salakuljettavat huumausaineita sekä vastaavat suurelta osin huumausaineiden kaupasta. Järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyvä väkivallan uhka on muuttunut Suomessa muutamassa vuodessa merkittävästi vakavammaksi erityisesti ruotsalaisen järjestäytyneen rikollisuuden vaikutusvallan kasvun myötä. Suomessakin on tehty havaintoja aseistautumisesta, palkkamurhien valmistelusta ja väkivallan tekojen tilaamisesta tietoverkossa. Ilmiöön liittyy myös summittainen ammuskelu ja räjähteiden käyttö rikollisryhmien välienselvittelyissä, mikä lisää sivullisille aiheutuvaa vaaraa.  

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että rikollisverkostot pyrkivät rekrytoimaan lapsia ja nuoria rikolliseen toimintaan verkkoalustoilla. Edellä mainitussa tilausväkivallassa rikollisryhmät rekrytoivat nuoria tai muita haavoittuvassa asemassa olevia henkilöitä toteuttamaan väkivallantekoja rikollisryhmän lukuun. Myös tilausväkivalta on Suomessa kytkeytynyt erityisesti ruotsalaisiin rikollistoimijoihin, jotka ovat olleet osallisena vakavassa väkivaltarikollisuudessa.  

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa merkittävimpänä perinteiseen järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyvänä uhkana on pidetty uuden kansainvälisesti toimivan rikollisryhmän toiminnan laajentamista Suomeen itsenäisesti tai yhteistyössä jo Suomessa toimivien rikollisryhmien kanssa. Vakavimmillaan tällaiset ryhmät voivat muodostaa välittömästi vakavan uhkan yksilön ja yhteiskunnan turvallisuudelle. Järjestäytynyt rikollisuus saattaa muodostaa vakavan uhkan yksilön tai yhteiskunnan turvallisuudelle myös yksittäisten rikollishankkeiden, esimerkiksi räjähteillä toteutetun palkkamurhan, muodossa. Uudentyyppinen uhka voi muodostua hyvin yllättäen esimerkiksi tilanteessa, jossa muiden maiden toimet huumausaineiden salakuljetuksen torjumiseksi aiheuttavat sen, että huomattavan suuria huumausaine-eriä tuodaan Pohjoismaiden satamiin edelleen kuljetettavaksi. Tämän seurauksena myös rikollisverkostojen toiminnan ja keskinäisen kilpailun vaikutukset voivat ulottua uusille alueille, kuten juuri logistiikan solmukohtiin.  

Hybridiuhat ovat muokanneet vakavan rikollisuuden yhteiskunnalle muodostamaa uhkaa. Valiokunta toteaa, että hybridiuhat ovat tarkoituksellisen moniulotteisia, ja niiden vaikutukset ja torjuntavastuut voivat ulottua useiden kansallisten viranomaisten vastuulle. Hybriditoimet voivat aluksi näyttää rikollisuudelta, mutta niiden taustalla on perustelujen mukaan yleensä vieraan valtion strateginen vaikuttamistavoite. Esimerkiksi sabotaasiteon uhka voi tulla viranomaisten tietoon joko rikollisesta hankkeesta johtuvana uhkana tai valtiollisen toimintaan liittyvänä kansallisen turvallisuuden uhkana. Siltä osin kuin kyse on rikoksista tai muista turvallisuuden häiriötiloista, toiminnallisen ensivasteen antaa yleensä poliisi. Yleinen kansainvälinen turvallisuustilanne on vaikuttanut ja tulee lähivuosina vaikuttamaan myös järjestäytyneen rikollisuuden muodostamaan uhkaan. Uhkat, joissa on sekä valtiollista toimintaa että järjestäytynyttä rikollisuutta, edellyttävät poliisin ja tiedusteluviranomaisen tiivistä yhteistyötä ja koordinaatiota. Lainsäädännön tulee mahdollistaa tehokas puuttuminen tällaisiin uhkiin. 

Uhkien torjuminen mahdollisimman varhaisessa vaiheessa korostuu silloin, kun kyseessä ovat vakavimmat henkeen ja terveyteen kohdistuvat uhat. Torjuttavat uhat muodostuvat erityisesti suunnitelmallisesta vakavasta väkivaltarikollisuudesta, jossa tavoitteena on aiheuttaa vakava loukkaantuminen tai kuolema. Tällaiset hankkeet voivat liittyä esimerkiksi koulu-uhkiin, radikalisoitumiseen tai väkivaltaiseen ekstremismiin. Kohdennettujen toimien ohella uhka voi konkretisoitua myös jollakin yleisvaarallisella toiminnalla kuten sytyttämällä tulipalo tai räjäyttämällä.  

Valiokunta toteaa, että väkivaltaisella radikalisoitumisella, katujengeillä ja järjestäytyneellä rikollisuudella on yhteyksiä. Ideologiset motiivit kietoutuvat rikolliseen toimintaan ja rikolliset ja terroristiset ryhmät hyödyntävät osittain samoja verkostoja. Näin muodostuu toimintaympäristö, jossa radikalisoituminen ja rikollisuus limittyvät ja tapahtuvat samanaikaisesti. Tähän kehitykseen liittyvät tilausrikollisuus ja tilausväkivalta, joissa rikolliset ja ekstremistiset toimijat hyödyntävät toisiaan.  

Nuorisorikollisuus, katujengit ja järjestäytynyt rikollisuus ovat osin erillisiä ilmiöitä, mutta sijoittuvat samalle jatkumolle. Järjestäytyneen rikollisuuden torjuntastrategiassa ja toimenpideohjelmassa pidetään yhtenä tulevaisuuden uhkakuvana se, että järjestäytyneet rikollisryhmät ja katujengit rekrytoivat nuoria ja opastavat näitä ampuma-aseväkivaltaan. Rikollisuuden muuttuessa yhä vakavammaksi ja ammattimaisemmaksi saattaa yleisten vakavasta rikollisuudesta johtuvien haittojen lisäksi joillekin alueille muodostua varjoyhteiskuntia, joissa viranomaiskoneisto ei pysty tehokkaasti turvaamaan yleistä järjestystä ja turvallisuutta, estämään ja selvittämään rikoksia taikka tukemaan rikosten uhreja. Hallintovaliokunta on käsitellyt tuolloin vasta kehittymässä ollutta katujengirikollisuutta jo vuoden 2021 sisäisen turvallisuuden selonteosta antamassaan mietinnössä. Valiokunta on viitannut vakavan väkivaltarikollisuuden kehityskulkuun Ruotsissa ja pitänyt välttämättömänä, että vastaava kehitys kyetään Suomessa estämään puuttumalla katujengirikollisuuteen riittävän ajoissa.  

Järjestäytyneen rikollisuuden toimijat hyödyntävät korruptiota sekä viranomaisten uhkailua ja painostamista rikollisten päämääriensä saavuttamiseksi. Korruption ja muun viranomaisiin vaikuttamisen avulla pyritään välttämään lainvalvontaviranomaisten torjuntatoimia, hankkimaan taloudellista ja poliittista vaikutusvaltaa, tukemaan rikollista toimintaa sekä heikentämään oikeusvaltion rakenteita, luottamusta demokraattisiin instituutioihin ja julkisen sektorin arvostusta. Vakava huumausainerikollisuus toimii viranomaisiin vaikuttamisen mahdollistavana tekijänä. 

Hallintovaliokunta on eri yhteyksissä todennut saamiensa arvioiden pohjalta, että Ukrainan sodalla on merkittävä vaikutus järjestäytyneen rikollisuuden toimintaan ja kehittymiseen EU:n ja Suomen alueella myös sodan päätyttyä. On syytä varautua siihen, että rikollisverkostot pyrkivät laajentumaan ja hankkimaan resursseja, kuten aseita ja osaamista sotatoimialueelta. Lisäksi ne voivat pyrkiä hyötymään Ukrainaan kohdennettavista jälleenrakennusvaroista korruption keinoin.  

Hallituksen esityksen perusteluissa esitetty kuvaus vakavan rikollisuuden muutoksista ja valiokunnan saama muu selvitys vastaavat hallintovaliokunnan käsitystä tämän hetken toimintaympäristöstä ja siinä lähitulevaisuudessa tapahtuvasta kehityksestä. Viranomaisten asianmukaisten toimintaedellytysten varmistamiseksi on välttämätöntä huolehtia siitä, että lainsäädäntö on kaikilta osin ajan tasalla perinteisiin, uusiin ja muuttuneisiin turvallisuusuhkiin vastaamiseksi. Viranomaisten toimivaltuuksien tulee mahdollistaa tehokas toiminta muuttuneessa turvallisuus- ja kybertoimintaympäristössä.  

Nykyiset toimivaltuudet ja poliisin tiedontarpeet rikostiedustelussa

Uhkaperusteisessa rikostiedustelussa on ensisijaisesti kyse poliisin salaisen tiedonhankinnan toimivaltuuksista. Poliisille on voimassa olevassa laissa säädetty käytettäväksi rikosten estämis- ja paljastamistarkoituksessa salaisia tiedonhankintakeinoja (poliisilain 872/2011 5 luku) sekä rikosten tutkimiseksi vastaavia salaisia pakkokeinoja (pakkokeinolain 806/2011 10 luku). Ne ovat osa perinteisesti ymmärrettyä rikostiedustelutoimintaa, jolla tarkoitetaan joko näytön hankkimista rikosprosessia varten tai yksittäiseen rikokseen taikka rikoskokonaisuuteen liittyvää esitutkintaa edeltävää tiedonhankintaa. Myös Tullilla, Rajavartiolaitoksella ja Puolustusvoimilla on käytettävissään eräitä salaisia tiedonhankintakeinoja. 

Poliisilain 5 luvussa säädettyjä salaisia tiedonhankintakeinoja voidaan käyttää rikoksen estämiseksi, keskeyttämiseksi tai paljastamiseksi sekä joissain tapauksissa vaaran torjumiseksi. Poliisin käytössä ovat seuraavat salaiset tiedonhankintakeinot: telekuuntelu, tietojen hankkiminen telekuuntelun sijasta, televalvonta, tukiasematietojen hankkiminen, suunnitelmallinen tarkkailu, peitelty tiedonhankinta, tekninen tarkkailu (tekninen kuuntelu, tekninen katselu, tekninen seuranta ja tekninen laitetarkkailu), teleosoitteen tai telepäätelaitteen yksilöintitietojen hankkiminen, peitetoiminta, valeosto, tietolähdetoiminta ja valvottu läpilasku. Salaisen tiedonhankintakeinon käytön yleisenä edellytyksenä on, että sillä voidaan olettaa saatavan rikoksen estämiseksi tai paljastamiseksi taikka vaaran torjumiseksi tarvittavia tietoja. 

Tarkkailun, televalvonnan, teknisen katselun, teknisen seurannan ja tukiasematietojen avulla saadaan tietoa kohdehenkilön liikkumisesta, yhteydenpidosta sekä henkilöiden tapaamisista ja asioinnista eri kohteissa. Telekuuntelun, teknisen kuuntelun, teknisen laitetarkkailun, peitetoiminnan, valeostojen ja tietolähdetoiminnan keinoin voidaan puolestaan saada sisältötietoa rikollisen toiminnan laajuudesta, henkilöiden viestinnästä, suunnitelmista, motiiveista ja rooleista rikollisessa toiminnassa. Salaiset tiedonhankintakeinot muodostavat kokonaisuuden, joista valitaan käytettäväksi käsillä olevan tilanteen torjumiseksi tarkoituksenmukaisimmat keinot. Rikostorjuntaa ei useinkaan voida tehdä tehokkaasti vain yhden tiedonhankintakeinon avulla, vaan salainen tiedonhankinta edellyttää usein eri keinojen ketjuttamista tai käyttöä samanaikaisesti. 

Salaisia tiedonhankintakeinoja koskevat toimivaltuudet on määritelty henkilö- ja rikoslähtöisesti. Niitä voidaan kohdistaa vain sellaiseen henkilöön tai käyttää hankittaessa tietoa vain sellaisen henkilön toiminnasta, jonka voidaan perustellusti olettaa tulevaisuudessa syyllistyvän tai jo syyllistyneen tietyn rangaistusuhan ylittävään rikokseen, rikoksen yritykseen tai joissain tapauksissa sellaisen valmisteluun. Jos tällaista tiettyyn henkilöön liittyvää rikostorjunnallista perustetta ei ole olemassa, poliisilain mukaisen salaisen tiedonhankintakeinon käyttö ei ole mahdollista. Poikkeuksena on tietolähdetoiminta, jonka käyttöä ei ole sidottu tiettyjen rikosten estämiseen tai keskeyttämiseen, vaan se on sallittua poliisilaissa tarkoitettujen poliisin tehtävien hoitamiseksi merkityksellisten tietojen vastaanottamiseksi.  

Valiokunta toteaa, että tiedonhankintakeinojen kohdistamista kotirauhan suojaa nauttivaa tilaan on rajoitettu poliisilaissa. Vakituiseen asumiseen käytettävään tilaan ei saa kohdistaa suunnitelmallista tarkkailua. Teknistä kuuntelua tai katselua voidaan kohdistaa vakituiseen asumiseen käytettävään tilaan, jos se on välttämätöntä poliisitoimenpiteen turvalliseksi suorittamiseksi ja toimenpiteen suorittajan, kiinni otettavan tai suojattavan henkilön henkeä tai terveyttä uhkaavan välittömän vaaran torjumiseksi. Peitetoiminta ja valeosto asunnossa on sallittu vain, jos sisäänkäynti tai oleskelu tapahtuu asuntoa käyttävän aktiivisella myötävaikutuksella. Peitellyn tiedonhankinnan toteuttaminen ei ole sallittua asunnossa edes sen haltijan myötävaikutuksella. Tekniseen tarkkailuun käytettävän laitteen, menetelmän tai ohjelmiston asentaminen vakituiseen asumiseen käytettävään tilaan on sallittua vain tuomioistuimen luvalla taikka jos se on välttämätöntä samoin kriteerein kuin tekninen kuuntelu tai katselu. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa saaman selvityksen perusteella toimivan ja tehokkaan uhkaperusteisen tiedonhankinnan kannalta on välttämätöntä, että rikostiedustelussa voitaisiin käyttää tarkoin toimivaltuussääntelyssä määritellyin edellytyksin muiden keinojen ohella myös niitä tiedonhankintakeinoja, joilla puututaan kotirauhan ja luottamuksellisen viestin suojaan. 

Voimassa oleva poliisin salaista tiedonhankintaa koskeva sääntely on laadittu rikosprosessiin liittyvän todistusaineiston hallinnan näkökulmasta. Poliisille asetetut velvoitteet, tehtävät ja toiminnan tavoitteet ovat kuitenkin nykyisin huomattavasti laajemmat erityisesti muuttunut turvallisuusympäristö huomioon ottaen. Rikollisuuden muodostamat uhkat ovat aiempaa vakavampia, moniulotteisempia ja kehittyvät yhä nopeammin. Valiokunta pitää välttämättömänä, että näitä uhkia voidaan torjua ennalta tietoon perustuen.  

Valiokunta tähdentää, että poliisin tiedontarve on edellä kuvatun vakavan rikollisuuden kehityksen ja muun toimintaympäristön muutoksen vuoksi siirtynyt yhä enemmän konkreettisesta rikosepäilystä ja jo yksilöitävissä olevasta epäillystä rikoksentekijästä kohti uhkaa tai ilmiötä koskevan tiedon hankintaa, analysointia ja hyödyntämistä. Tiedontarpeet liittyvät muuttuneessa toimintaympäristössä yleensä tiedonhankinnan varhaiseen vaiheeseen, jolloin ei ole vielä tiedossa konkreettista rikosnimikettä tai yhtään tiettyä henkilöä, jonka voitaisiin perustellusti olettaa syyllistyvät rikokseen. Nopeasti kehittyvät rikollisuuden uhkat voivat liittyä esimerkiksi uusiin rikollisryhmiin, rikosten tekotapoihin tai uusien erityisen vaarallisten huumausaineiden tuloon Suomen markkinoille. Tällaisista uhkista saadaan tietoa yleensä vain hiljaisina signaaleina. Nykyiset salaiset tiedonhankintakeinot eivät ole riittäviä uhkien torjumiseksi, eikä niiden avulla voida riittävän tehokkaasti ja riittävän varhaisessa vaiheessa havaita uhkia eikä ryhtyä uhkien edellyttämiin toimenpiteisiin.  

Saadun selvityksen mukaan toimivaltasääntelyn puutteet ilmenevät erityisesti tilanteissa, joissa taustatietojen ja havaintojen perusteella uhkan torjuminen edellyttäisi rikostiedustelutarkoituksessa tehtävää tiedonhankintaa ja hankitun tiedon käsittelyä, mutta tiedonhankintakeinojen käytön edellytykset eivät täyty. Uhkaperusteisessa rikostiedustelussa tarkoituksena on mahdollistaa tiedon hankkimisen aloittaminen nykyistä varhaisemmassa vaiheessa ja pyrkiä estämään rikollisuuden muodostamien uhkien toteutuminen vakavina rikoksina. Uhkaperusteisen rikostiedustelun tiedontarpeet liittyvät esimerkiksi siihen, millaisia rikollisia tekoja on suunnitteilla sekä henkilöiden rooleihin, liikkumiseen, viestintään, heidän välisiinsä suhteisiin ja esimerkiksi heidän hankintoihinsa.  

Ilmiötasoisen tai uhkaperusteisen rikostiedustelun on nykyisin nojattava poliisin yleisvalvontaan, jota voidaan kohdistaa esimerkiksi rikosalttiiksi havaittuihin paikkoihin sekä kansalliseen tai kansainväliseen tietojenvaihtoon sekä olemassa olevien tietojen analysointiin. Nykyisistä salaisista tiedonhankintakeinoista uhkaperusteisessa rikostiedustelussa voidaan hyödyntää vain perusmuotoista eli lyhytaikaista tarkkailua ja tietolähdetoimintaa, ja niitäkin varsin rajatusti. Lisäksi poliisi voi täydentää tilannekuvaa jossain määrin käyttämällä sille säädettyjä tiedonhankintaoikeuksia, mutta niiden merkitystä rikostiedustelussa vähentää se, ettei rikostorjunnallisesti merkittävää tietoa tyypillisesti ole sellaisilla tahoilla, joilta tietoa voitaisiin operatiivisia tavoitteita vaarantamatta tiedustella. Myös lakisääteistä poliisin, Tullin ja Rajavartiolaitoksen PTR-yhteistyötä voidaan käyttää. Nämä keinot eivät kuitenkaan ole riittäviä sellaisten tietojen saamiseksi, joihin rikostiedustelussa pyritään saamaan selvyyttä. Tehokas järjestäytyneeseen ja muuhun vakavaan rikollisuuteen kohdistuva rikostiedustelu edellyttää riittäviä salaisen tiedonhankinnan toimivaltuuksia. 

Poliisilla voi olla esimerkiksi kansainvälisiltä yhteistyökumppaneilta saatu tieto, että rikollisessa hankkeessa on kyse jonkin laittoman esineen tai aineen salakuljetuksesta, mutta ainetta, esinettä, reittejä tai toteuttamistapoja ei tiedetä. Tiedossa voi myös olla jokin henkilöryhmä tai henkilöjoukko, mutta käsillä ei ole sellaista tietoa, jonka perusteella juuri tietyn henkilön voidaan olettaa syyllistyvän rikokseen. Nykyisin esimerkiksi tarkkailutoiminnalla voidaan saada tietoa henkilöiden liikkumisesta, tapaamisista ja asioinnista eri kohteissa. Tarkoituksena on, että ehdotetulla perustuslain muutoksella mahdollistettavien rikostiedustelun toimivaltuuksien avulla voidaan hankkkia niin sanottua sisältötietoa rikollisen toiminnan laajuudesta, henkilöiden viestinnästä, suunnitelmista, motiiveista, heidän rooleistaan rikollisessa toiminnassa sekä esimerkiksi heidän hallussaan olevista muistiinpanoista ja yhteystiedoista. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on painotettu, että poliisi ei voi nykyisen sääntelyn nojalla kohdistaa poliisilain mukaista tiedonhankintaa tietojohtoisesti niihin vakavan rikollisuuden organisaatioiden avainhenkilöihin, joihin vaikuttaminen olisi rikostorjunnallisesti tarkoituksenmukaisinta ja tehokkainta. Poliisi voi kohdistaa tiedonhankintaa vain henkilöihin, jotka liittyvät konkreettisiin yksittäisiin rikoksiin. Ehdotettu perustuslain muutos mahdollistaisi sellaisista toimivaltuuksista säätämisen, joiden avulla poliisin voisi kohdistaa tiedonhankintaa kohteisiin, jotka toimivat organisaation johtajina, mahdollistajina tai muutoin rikollisen toiminnan keskiössä. Tämä edesauttaisi rikollisorganisaation muodostaman vakavan uhkan torjuntaa. Jos esimerkiksi kansainvälinen järjestäytyneen rikollisuuden ryhmä tai verkosto on aikeissa laajentaa toimintaansa Suomeen, on tärkeää, että ryhmän toiminta voidaan torjua tehokkaasti ennakolta. Suomessa jo toimivien rikollisryhmien osalta uhkaperusteisen rikostiedustelun tarpeet liittyvät erityisesti ammattimaisesti toimivan järjestäytyneen rikollisryhmän johtohahmoihin ja päätöksentekorakenteisiin. Tehokas rikostorjunta edellyttää sitä, että keskeiset henkilöt saadaan rikosvastuuseen. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan perustuslain 10 §:n tulkintakäytännön valossa ei ole mahdollista säätää sellaisista rajoituksista kotirauhan suojaan tai viestin salaisuuteen, joiden tarkoituksena ei ole yksilöidyn rikoksen estäminen tai selvittäminen, vaan tiedonhankinta rikollisuudesta voimassa olevaa sääntelyä väljemmin edellytyksin uhkaperusteisesti ja laajempaa henkilöpiiriä koskien. Uhkaperusteisen rikostiedustelun tarve sijoittuu edellä todetuin tavoin ajallisesti aikaan ennen konkreettista ja yksilöityä rikosepäilyä. Hallintovaliokunta katsoo, että sääntelyn muutostarpeet koskevat sekä kotirauhan suojaa että luottamuksen viesti salaisuuden suojaa. Muutokset, jotka mahdollistavat tiedon hankkimisen kotirauhan suojaamissa tiloissa yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta vakavasti uhkaavasta vakavasta rikollisuudesta, ovat välttämättömiä vakavan rikollisuuden torjumiseksi. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan pysyväisluonteiseen asumiseen tarkoitettuja paikkoja käytetään merkittävässä määrin vakavan rikollisuuden piiriin kuuluvien rikosten suunnitteluun, valmisteluun ja toteuttamiseen sekä esineiden ja tietojen säilyttämiseen. Hallintovaliokunta tähdentää, että jos tiedonhankintaa vakavasta rikollisuudesta ei ole mahdollisuutta tehdä kotirauhan suojan piiriin ulottuvilla toimivaltuuksilla, rikosten valmisteluun ja toteuttamiseen liittyvät toimenpiteet toteutetaan todennäköisemmin kotirauhan suojaamissa tiloissa viranomaisten tiedonhankintakeinojen ulottumattomissa. Valiokunta korostaa, että ehdotetulla rajoitusperusteella on merkitystä myös peitetoimintaa tekevien virkamiesten ja viranomaisten toimintaa tukevien tietolähteiden turvallisuuden varmistamisessa. 

Valiokunta korostaa, että perustuslakiin ehdotettujen muutosten mahdollistaman uhkaperusteisen rikostiedustelun tiedontarpeet ja tavoitteet liittyvät vakavaan rikollisuuteen ja sen muodostaman uhkan torjumiseen. Yksilölle ja yhteiskunnalle vakavaa vaaraa aiheuttava toiminta kytkeytyy itsessään kiinteästi vakavaan rikollisuuteen, joka kehittyessään ja konkretisoituessaan täyttäisi rikoksen tunnusmerkistön. Ilman ehdotettua perustuslain muutosta esimerkiksi rikollisorganisaatioiden toiminnasta ei voida hankkia tietoa valtiosääntöoikeudellisen kotirauhan piiriin tai luottamukselliseen viestintään kohdistuvan tiedonhankinnan keinoin. Jos käytössä olisivat jatkossakin vain ne tiedonhankintakeinot, joista säätäminen on nykyisen perustuslain sääntelyn rajoissa mahdollista, tiedonhankinta olisi pitkäkestoisempaa, epävarmempaa ja vaatisi enemmän resursseja. Tiedonhankinnan kattavuus ja uhkaperusteisen rikostiedustelun yhteiskunnallinen vaikuttavuus jäisivät heikommiksi kuin tilanteessa, jossa ehdotetun perustuslain muutoksen mahdollistamat tiedonhankinnalliset toimivaltuudet olisivat käytettävissä. 

Tiedustelutoimivaltuudet ja kotirauhan suoja

Eduskunta on vaalikaudella 2015-2019 hyväksynyt laajan tiedustelulainsäädännön kokonaisuuden, jonka perusteellinen valmistelu on toteutettu parlamentaarisessa seurannassa. Siviili- ja sotilastiedustelua koskeva lainsäädäntö on tullut voimaan 1.6.2019. Keskeiset säännökset siviili- ja sotilastiedustelusta sisältyvät poliisilain 5 a lukuun, tietoliikennetiedustelusta siviilitiedustelussa annettuun lakiin (582/2019) sekä sotilastiedustelusta annettuun lakiin (590/2019). Sääntelykokonaisuuteen kuuluu olennaisena osana 1.2.2019 voimaan tullut tiedustelutoiminnan valvontaa koskeva sääntely, joka koostuu tiedustelutoiminnan valvonnasta annetusta laista (121/2019) sekä eduskunnan työjärjestyksen tiedustelun parlamentaarisen valvonnan järjestämistä koskevista säännöksistä. Tiedustelulainsäädännön säätäminen edellytti perustuslain 10 §:n muuttamista.  

Siviili- ja sotilastiedustelun tarkoituksena on hankkia tietoja kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaavasta toiminnasta. Tiedustelutoiminta jakautuu suojelupoliisin toteuttamaan siviilitiedusteluun ja Puolustusvoimien tiedusteluviranomaisten (Pääesikunta ja Puolustusvoimien tiedustelulaitos) toteuttamaan sotilastiedusteluun. Suojelupoliisi hankkii tietoa, jota hyödynnetään kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi, ylimmän valtiojohdon päätöksenteon tukemiseksi ja muiden viranomaisten lakisääteisiä kansalliseen turvallisuuteen liittyviä tehtäviä varten. 

Tiedustelumenetelmän käytön yleisenä edellytyksenä siviilitiedustelussa on, että sen käyttäminen on välttämätöntä tärkeiden tietojen saamiseksi sellaisesta toiminnasta, joka vakavasti uhkaa kansallista turvallisuutta. Lisäksi on menetelmäkohtaisia vaatimuksia. Poliisilain 5 a luvun 4 §:n 4 momentin mukaan tiedustelumenetelmää ei saa kohdistaa pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävään tilaan. Poliisilain 5 a luvun 16 §:ssä säädetään puolestaan kiellosta suorittaa tiedustelumenetelmän käytön mahdollistavan laitteen, menetelmän tai ohjelmiston asentaminen pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävässä tilassa.  

Hallintovaliokunta on tiedustelulainsäädännöstä annettua valtioneuvoston selontekoa (HaVM 35/2022 vp — VNS 11/2021 vp) käsitellessään kiinnittänyt huomiota selonteon mainintaan siitä, että siviilitiedustelulainsäädännön poliisilain 5 a luvussa säädetty kielto kohdistaa tiedustelumenetelmää pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävään tilaan tai kielto tehdä muita toimenpiteitä kyseisessä tilassa mahdollistavat kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaavan toiminnan valmistelun siirtymisen tiedonhankinnan ulottumattomiin. Tällä on merkitystä oikea-aikaiseen turvallisuustilannekuvaan ja sitä kautta saavutettavaan yhteiskunnalliseen vaikuttavuuteen viranomaistoimilla. 

Nykyinen sääntely merkitsee sitä, että siviili-ja sotilastiedusteluviranomaisilla ei missään tilanteessa, kansallisen turvallisuuden uhkan vakavuuteen katsomatta, ole oikeutta hankkia uhkatietoa kotirauhan piiristä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tehdyt havainnot viittaavat siihen, että siviilitiedustelulainsäädännön katvealueita käytetään laaja-alaisesti ja suunnitelmallisesti hyväksi kansallista turvallisuutta vakavasti uhkaavan toiminnan, kuten vakoilun, suunnittelussa, valmistelussa ja harjoittamisessa. Sääntely mahdollistaa myös toimintaan tarvittavien tekovälineiden, kuten aseiden ja räjähdysaineiden, säilyttämisen ja varastoinnin asunnoissa ilman vaaraa siviili- tai sotilastiedustelun puuttumisesta asiaan.  

Valtiollisten tiedustelutoimijoiden ammattitaitoa on tuntea kohdemaan lainsäädännön rajoitukset. Varsinkin valtiotoimijoiden intressi väärinkäyttää kotirauhan suojasääntelyä Suomen tärkeimpien turvallisuusetujen vastaisessa toiminnassa on merkittävästi kasvanut. Kotirauhan suojasääntelyn väärinkäyttöintressiä on lisännyt myös se, että Suomi on Ukrainan sodan alkamisen jälkeen laajamittaisesti karkottanut Suomessa diplomaattisella peitteellä toimineet ja diplomaattista immuniteettia nauttineet Venäjän tiedustelu-upseerit. Tämä on aiheuttanut Venäjälle tarpeen siirtyä muunlaisten peitteiden käyttöön.  

Tiedustelumenetelmistä peitetoiminta, peitelty tiedonhankinta ja ohjattu tietolähdetoiminta perustuvat tiedon hankkijan ja tiedonhankinnan kohteen väliseen vuorovaikutukseen ja sen dynamiikkaan. Nykyinen sääntely vaikuttaa tiedustelumenetelmien käytettävyyteen myös muualla kuin kotirauhan suojaamissa tiloissa. Esimerkiksi peitetoiminnassa ja tietolähteen ohjatussa käytössä kotirauhan suojasääntelyn ehdottomuus saattaa johtaa tiedonhankkijan paljastumiseen. Näiden menetelmien käyttöä suunniteltaessa joudutaan harkitsemaan, onko menetelmän käytön aloittaminen ylipäätään mahdollista. Tiedustelumenetelmä saattaa siis jäädä kokonaan käyttämättä, vaikka sen tavoitteena tai tarkoituksena ei ole tiedon hankkiminen kotirauhan suojaamassa tilassa. Tiedon hankkijalle voi aiheutua vakavia työturvallisuusriskejä tai ohjatun tietolähteen henki tai terveys voi vaarantua. Kohonnut paljastumisriski voi johtaa myös laajemman tiedusteluoperaation perumiseen ja olennaisen muun tiedonhankinnan estymiseen.  

Valiokunta toteaa, että nykyinen sääntely on vähentänyt olennaisesti tiedusteluviranomaisten kykyä suojata Suomen kansallista turvallisuutta jatkuvasti vaikeutuneessa turvallisuustilanteessa. Perustuslain muuttaminen ehdotetulla tavalla mahdollistaisi siviilitiedustelulainsäädännön tarkistamisen niin, että toiminnan tehostuisi ja kohdentuisi nykyistä tarkemmin ja lyhytkestoisimmin kohteeseen, mitä voidaan pitää myös oikeusturvan näkökulmasta myönteisenä asiana. Valiokunta kannattaa perustuslain muuttamista niin, että se mahdollistaa kotirauhan suojaan puuttuvien tiedustelutoimivaltuuksista säätämisen.  

Yhteenveto

Kuten hallintovaliokunta on edellä todennut, rikollisuustilanne on järjestäytyneen ja muun vakavimman rikollisuuden osalta kehittynyt ja edelleen kehittymässä nopeasti huonompaan suuntaan. Muutoksen taustalla vaikuttavat erityisesti vakavan rikollisuuden kansainvälistymisestä seurannut järjestäytyneen rikollisuuden kasvu ja väkivaltaisten toimintamallien yleistyminen. Arvioiden mukaan järjestäytynyt rikollisuus on tulevaisuudessa entistä vaikeammin tunnistettavaa, verkostomaista, monikansallista ja ammattimaista. Lisäksi on arvioitu, että kansainväliset ja kansalliset järjestäytyneen rikollisuuden ryhmät ja katujengit jatkavat nuorten rekrytoimista muun muassa ampuma-aseväkivaltaan. Suomessa toimiva järjestäytynyt rikollisuus on aiempaa tiiviimmin osa kansainvälistä rikollisuutta ja kansainvälisen kentän tietotaito ja kontaktit ovat entistä paremmin ja nopeammin saatavilla. Tilanne muissa Pohjoismaissa osoittaa, kuinka tärkeää on pyrkiä torjumaan haitallisia kehityskulkuja jo ennalta, jolloin todennäköisyys torjuntatoimien onnistumiselle on merkittävästi suurempi kuin myöhäisemmässä vaiheessa.  

Valiokunta pitää edellä todettu rikollisuudessa tapahtunut muutos huomioon ottaen välttämättömänä, että perustuslaissa säädetään uudesta rajoitusperusteesta, joka mahdollistaa sellaisten toimivaltuuksien säätämisen, joilla hankitaan tietoa yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta uhkaavasta rikollisuudesta tavalla, joka irtaantuu nykyisen tulkintakäytännön edellyttämästä yksilöidystä ja konkreettisesta rikosepäilystä. Vakavan rikollisuuden torjumiseksi välttämätön säätämistarve koskee sekä kotirauhan suojaa että luottamuksellisen viestin salaisuuden suojaa.  

Valiokunta toteaa, että ehdotetuilla perustuslain muutoksilla mahdollistettavassa uusien toimivaltuuksien säätämisessä ei ole kyse poliisin uudesta tehtävästä, vaan lainsäädännön kehittämisestä niin, että poliisi pystyy suorittamaan sille säädettyä tehtävää nykyistä tehokkaammin muuttuneessa toimintaympäristössä.  

Uudessa rajoitusperusteessa tiedon hankkimisen kohteena olisi vakava rikollisuus. Käytännössä tiedonhankinta kohdistuisi erilaisiin rikollisorganisaatioihin ja niiden toimintaan. Rajoitusperuste ei rajautuisi vain perinteisiin järjestäytyneen rikollisuuden muotoihin, vaan kattaisi myös rakenteeltaan muilla tavoin organisoituneet rikollisverkostot. Yksittäisen henkilön toiminta kuuluisi lähtökohtaisesti rajoitusperusteen piiriin vain, jos se tapahtuu tietoisesti osana rikollisorganisaatiota. Tietoa voitaisiin hankkia organisaatioiden rakenteesta, kuten niissä toimivista henkilöistä ja näiden roolista organisaatiossa sekä organisaation suunnittelemista rikollisista hankkeista. Tiedonhankinnan tarkoituksena olisi torjua sellaista vakavaa rikollisuutta, jonka piirissä tehdään luonteeltaan ja moitittavuudeltaan vakavimpina pidettäviä rikoksia.  

Ehdotetussa rikostiedustelua koskevassa rajoitusperusteessa edellytetään, että sekä uhkaa että rikollisuutta voidaan pitää luonteeltaan vakavana. Rajoitusperusteeseen sisältyvä edellytys "vakavasti uhkaava" rajaa soveltamisalan uhkiin, joihin liittyvät vahingolliset kehityskulut olisivat rikoksiksi konkretisoituessaan seurauksiltaan poikkeuksellisen vakavia ja joiden torjumiseksi on välttämätöntä irtaantua konkreettisen ja yksilöidyn rikosepäilyn edellytyksestä. Rikollisuutta voidaan pitää vakavasti uhkaavana myös sen laajamittaisten vaikutusten vuoksi. 

Kotirauhan suojan ja luottamuksellisen viestin salaisuuden suojan rajoittamisen olisi oltava välttämätöntä. Välttämättömyyskriteeri pitää sisällään vaatimuksen mainittuihin perusoikeuksien puuttumisesta mahdollisimman kohdennetusti ja rajoitetusti. Välttämättömyysedellytys ja rajoitusperusteen poikkeuksellinen luonne olisi otettava huomioon asianmukaisesti toimivaltuuksia koskevassa lainsäädännössä, esimerkiksi asettamalla toimivaltuuksille perusteltavuusvaatimus, riittävän korkea soveltamiskynnys tai tuloksellisuusodotus. Välttämättömyysedellytys edellyttäisi muun ohella sitä, että niiden nojalla säädettävät toimivaltuudet tulisi kohdentaa tarkkarajaisesti. Toimivaltuuksia tiedonhankintaan vakavan rikollisuuden vakavasta uhkasta ei voisi säätää mille tahansa rikollisuuden torjunnan tehtäviä hoitavalle viranomaiselle, vaan tiedonhankinta voitaisiin lailla osoittaa vakavan rikollisuuden torjunnasta huolehtivien viranomaisten tehtäväksi. Uhkaperusteisessa rikostiedustelussa korostuvat toimivat oikeusturvajärjestelyt sekä tehokas ja asianmukainen valvonta. Tehokkaan valvonnan kannalta merkitystä on sillä, kuinka laajan viranomaisjoukon käytettävissä rikostiedustelun toimivaltuudet olisivat. 

Valiokunta toteaa, että uhkaperusteista rikostiedustelua koskevaa tavallista lainsäädäntöä säädettäessä sekä siviili- ja sotilastiedustelua koskevaa tavallista lainsäädäntöä muutettaessa tulevat noudatettaviksi perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten mukaiset lain täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta, perusoikeuteen puuttuvan rajoituksen hyväksyttävyyttä ja suhteellisuutta, perusoikeuden ydinalueen koskemattomuutta sekä oikeusturvajärjestelyjen riittävyyttä koskevat vaatimukset. 

Viranomaisten toimivaltuuksien käyttöön liittyvän oikeusturvan perustana on toimivaltuuksia koskevan sääntelyn riittävä täsmällisyys ja tarkkarajaisuus. Sääntelyn täsmällisyys ja tarkkarajaisuus vaikuttaa sekä lainsäätäjän itsensä että toimivaltuuksien käytön potentiaalisten kohteiden kannalta sääntelyn soveltamisen ennakoitavuuteen. Kyse on tällöin myös toimivaltuuksia käyttävien virkamiesten oikeusturvasta. Keskeiset viranomaisten tiedonhankintatoimintaan liittyvät oikeusturvaelementit eli perusoikeuksiin merkittävimmin puuttuvien toimivaltuuksien käyttöä koskeva tuomioistuimen ennakollinen lupamenettely ja kaikkien toimivaltuuksien käyttöä koskeva laillisuusvalvonta ovat nekin aidosti merkityksellisiä vain silloin, jos tuomioistuin tai laillisuusvalvoja vertaa kulloinkin käsiteltävänä olevan asian tosiseikkoja säännöksiin, jotka eivät ole sisällöltään liian tulkinnanvaraisia tai liian väljiä. 

Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksen perustelujen mukaan uusista uhkaperusteisen rikostiedustelun toimivaltuuksista säädettäessä olisi huolehdittava tehokkaan ja riippumattoman laillisuusvalvonnan järjestämisestä. Perusteluissa todetaan, että siviili- ja sotilastiedustelun osalta tällainen valvonta on järjestetty perustamalla tiedusteluvalvontavaltuutetun tehtävä ja että myös uhkaperusteiseen rikostiedusteluun tulisi liittää ulkoinen, riippumaton laillisuusvalvonta. 

Hallintovaliokunta ei ota kantaa perustuslakivaliokunnan toimialaan kuuluvaan kysymykseen kiireellisestä perustuslain säätämisjärjestyksestä. Valiokunta kuitenkin toteaa, että hallituksen esityksen perusteluista ja valiokunnan saamasta selvityksestä ilmenee, että ehdotetulle perustuslain muuttamiselle on välttämätön tarve ja toimivaltaisten viranomaisten toimivaltuussääntelyn tarkistaminen on tehtävä viivytyksettä.Valiokunta on juuri valmistuneessa mietinnössään sisäisen turvallisuuden selonteosta pitänyt välttämättömänä huolehtia siitä, että lainsäädäntö on kaikilta osin ajan tasalla perinteisiin, uusiin ja muuttuneisiin turvallisuusuhkiin vastaamiseksi. Viranomaisten toimivaltuuksien tulee mahdollistaa tehokas toiminta muuttuneessa turvallisuus- ja kybertoimintaympäristössä. Turvallisuusviranomaisilla tulee olla riittävät toimivaltuudet kansalaisten turvallisuudesta huolehtimiseen kaikissa turvallisuustilanteissa. Lisäksi valiokunta toteaa, että kaikki valiokunnassa kuullut toimivaltaiset rikostorjuntaviranomaiset ovat pitäneet ehdotettuja perustuslain muutoksia paitsi välttämättöminä, myös kiireellisinä.